Convention citoyenne pour le climat: analyse des propositions de révision de la Constitution

 Le rapport qui sera soumis au vote des citoyens comporte quatre propositions de révision de la Constitution.

• Les deux premières sont rédigées de manière précise et comportent une proposition de rédaction des nouvelles phrases à insérer dans le préambule et à l'article 1er de la Constitution de 1958.
• Les deux suivantes ne sont pas encore rédigées mais présentées sous la forme d'axes de réflexion.

Voici la liste de ces quatre propositions

• Proposition n°1 : modifier du préambule de la Constitution
• Proposition n°2 : modifier l'article 1er de la Constitution. C'est la proposition la plus importante
• Proposition n°3 : Axe de réflexion - Renforcer le contrôle des politiques environnementales
• Proposition n°4 : Axe de réflexion - Réforme du Conseil économique, sociale et environnemental

Il importe de préciser que le rapport ne prend pas position sur la procédure à employer (voie parlementaire ou référendum) pour procéder à cette révision de la Constitution.

D'une manière générale, notre analyse est la suivante :

- la proposition de modifier l'article 1er de la Constitution est, pour l'essentiel, une reprise d'une proposition défendue par le Gouvernement depuis 2018 (cf. ci-dessous).

- La protection de l'environnement est déjà inscrite au sein du bloc de constitutionnalité grâce à la Charte de l'environnement (Loi constitutionnelle du 1er mars 2005) et d'une rédaction d'une qualité nettement supérieure à ce que propose le rapport qui sera soumis à la Convention citoyenne pour le climat.

- Il serait préférable de réfléchir à la manière de mieux faire appliquer et respecter la Charte de l'environnement plutôt que de prendre le risque, au mieux d'une redondance des mêmes notions au sein du bloc de constitutionnalité, au pire d'un affaiblissement de la Charte de l'environnement.

- Le rapport propose une version a minima d'une proposition de révision presque identique à celle défendue par le Gouvernement depuis 2018 ;

- Le rapport abandonne la proposition d'inscription du principe de non régression au sein du bloc de constitutionnalité qui aurait pourtant pu être débattue ;

- Plus grave, cette proposition de révision comporte un risque sérieux de régression du droit de l'environnement. Ainsi, elle propose d'extraire les notions de "biodiversité" et "climat" de celle d'environnement qui, jusqu'à présent, les comprenait.

I. L'historique de cette proposition de révision de la Constitution

La proposition de révision qui retiendra principalement est celle (proposition n°2) qui prévoit de modifier l'article 1er de la Constitution. Cette proposition de révision a déjà une longue histoire.

- Le 12 décembre 2016, Cécile Duflot et plusieurs députés écologistes ont déposé une proposition de loi constitutionnelle "tendant à inscrire la lutte contre le dérèglement climatique et le caractère écologique de la République dans la Constitution". Un texte qui a eu le mérite d'ouvrir le débat. Cette proposition de loi prévoyait tout d'abord de modifier ainsi l'article 1er de la Constitution : "La France est une République indivisible, laïque, démocratique, sociale et écologique". La proposition de loi prévoyait en outre de rédiger ainsi l'article 6 de la Charte de l'environnement : "Art. 6. – La France s'engage à respecter les objectifs visant à lutter contre le dérèglement climatique fixés par la communauté scientifique internationale. Les politiques publiques contribuent à lutter contre le dérèglement climatique conformément aux objectifs fixés par la communauté scientifique et promeuvent un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social."

- Le 9 mai 2018, le Gouvernement a déposé à l'Assemblée nationale un premier projet de loi constitutionnelle "pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace" dont l'article 2 prévoyait d'ajouter une référence l'action contre les changements climatiques" à l'article 34 de la Constitution. Pour mémoire, cet article 34 définit le domaine d'intervention, c'est à dire la liste des matières pour lesquelles le Parlement peut légiférer. Cette proposition de révision étant purement symbolique car l'article 34 faisait déjà état de l'environnement, lequel comprend bien entendu le climat. En commission des lois, les députés ont finalement adopté un amendement du rapporteur prévoyant d'inscrire la phrase suivante à l'article 1er de la Constitution "Elle [la France] agit pour la préservation de l'environnement et de la diversité biologique et contre le changement climatique". Ce projet de loi constitutionnelle a finalement été retiré par le Gouvernement le 29 août 2019.

- Le 21 juin 2018 Ce 21 juin, Nicolas Hulot, alors ministre de la transition écologique et solidaire, a indiqué qu'il souhaitait que la phrase suivante soit inscrite à l'article 1^er de la Constitution : "La République assure un niveau de protection de l'environnement élevé et en constante progression, notamment pour la protection de la biodiversité et l'action contre le changement climatique." Une phrase vivement critiquée par les professeurs de droit Didier Maus et Paul Cassia.

- Le 29 août 2019, le Gouvernement a déposé un deuxième projet de loi constitutionnelle "pour un renouveau de la vie démocratique". L'article 1er de ce projet de loi prévoyait d'inscrire la phrase suivante à l'article 1er de la Constitution : "Elle favorise la préservation de l'environnement, la diversité biologique et l'action contre les changements climatiques." Le verbe "favoriser" a été préféré au terme "agir" qui figurait dans l'avant-projet de loi et dans le précédent projet de loi constitutionnelle. Dans son avis, le Conseil d'Etat a en effet suggéré au Gouvernement de préférer le verbe "favoriser" pour la raison suivante : "Il suggère toutefois de substituer le verbe « favoriser » au verbe « agir ». En effet, l'affirmation d'un principe d'action imposerait une obligation d'agir à l'Etat, au niveau national ou international, comme aux pouvoirs publics territoriaux. Il serait susceptible d'avoir des conséquences très lourdes et en partie imprévisibles sur leur responsabilité, notamment en cas d'inaction. En prescrivant que la France « favorise la préservation de l'environnement, la diversité biologique et l'action contre les changements climatiques », l'article premier consacrerait l'engagement en faveur de la cause environnementale et inviterait les pouvoirs publics à en tenir particulièrement compte dans leurs politiques publiques." Ce projet de loi a été déposé mais n'a pas été discuté au Parlement.

- Ce 18 juin 2020, le rapport soumis au vote des 150 membres de la Convention citoyenne pour le climat comporte quatre propositions de révision de la Constitution dont la principale - consacrée à la modification de l'article 1er de la Constitution - est proche de celle proposée par le Gouvernement dans son deuxième projet de loi constitutionnelle ("Elle [La France] favorise la préservation de l'environnement, la diversité biologique et l'action contre les changements climatiques."). Le rapport propose d'insérer la phrase suivante : "La République garantit la préservation de la biodiversité, de l'environnement et lutte contre le dérèglement climatique".

II. Commentaire proposition par proposition

Voici le contenu et notre commentaire des deux premières propositions de révision de la Constitution, les deux suivantes étant, à ce stade, trop imprécises et à l'état de simples "axes de réflexion".

Proposition n°1 : modifier le préambule de la Constitution

Contenu de la proposition. Le rapport prévoit d'insérer un nouveau deuxième alinéa (en gras) au sein du préambule de la Constitution qui serait alors ainsi rédigé :

"Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946, ainsi qu'aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004.

En vertu de ces principes et de celui de la libre détermination des peuples, la République offre aux territoires d'outre-mer qui manifestent la volonté d'y adhérer des institutions nouvelles fondées sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité et conçues en vue de leur évolution démocratique.

La conciliation des droits, libertés et principes qui en résultent ne saurait compromettre la préservation de l'environnement, patrimoine commun de l'humanité.

Commentaire. Cette phrase, d'une rédaction complexe, est, à notre sens, critiquable pour les motifs suivants.

L'environnement réduit à sa seule "préservation". L'environnement doit bien entendu être protégé mais également restauré et l'article 2 de la Charte de l'environnement précise justement : "Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement." Si la Charte de l'environnement fait état du devoir "d'amélioration" de l'environnement, les auteurs du rapport qui sera soumis à la Convention citoyenne se bornent à celui de "préservation".

Une vision négative de l'équilibre entre écologie, social et économie. Cette phrase revient à préciser que le social et l'économie "ne saurait compromettre" la préservation de l'environnement. Or, une conception bien plus positive et enthousiasmante du développement durable consiste à défendre l'idée que la protection de l'environnement est une change - et non une contrainte - pour le développement social et économique.

Une double redondance avec la Charte de l'environnement. Cette phrase introduit une double redondance avec la Charte de l'environnement :

• La Charte de l'environnement précise déjà, de manière bien plus satisfaisante : "Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation" Ainsi, la Charte impose d'ores et déjà un travail de conciliation entre l'écologie, le social et l'économie.
• La Charte de l'environnement consacre déjà l'expression "Patrimoine commun de l'humanité" : "Que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains". Sur le fondement de ce texte et par une décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, le Conseil constitutionnel a, pour la première fois, consacré un objectif de valeur constiutionnelle : "Il en découle que la protection de l'environnement, patrimoine commun des êtres humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle.".

Proposition n°2 : modification de l'article 1er de la Constitution

Contenu de la proposition. Le rapport prévoit d'insérer un nouveau troisième alinéa au sein de l'article premier de la Constitution qui serait alors ainsi rédigé :

"La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée.
La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales.
La République garantit la préservation de la biodiversité, de l'environnement et lutte contre le dérèglement climatique"

Aux termes de ce nouvel alinéa, la "République" aurait deux nouvelles missions : "garantir" et "lutter".

- Elle devrait tout d'abord "garantir" la préservation de la biodiversité et de l'environnement

- Elle devrait ensuite "lutter" pour contre le dérèglement climatique (le droit international fait, lui, référence aux "changements climatiques".

Commentaire : un risque de régression du droit de l'environnement.

Deux niveaux d'exigences ? La phrase proposée revient à distinguer une obligation de "garantie" pour l'environnement et la biodiversité d'une obligation de "lutte" contre le dérèglement climatique. Ce qui reviendrait donc à fixer une quasi obligation de résultat ("garantit") pour la protection de l'environnement et de la biodiversité et une obligation de moyen ("lutte") pour le changement climatique. Il pourrait en être déduit que "La République" doit faire davantage d'efforts pour la biodiversité que pour le climat ce qui serait bien entendu un non sens juridique et scientifique.

Quel responsable ? La proposition de modification de l'article 1er de la Constitution tend à définir une nouvelle responsabilité ("garantir") à la charge de "La République" et non spécifiquement de l'Etat français. Ce qui ne manquera pas de susciter des débats sur la possibilité d'engager la responsabilité de l'Etat en cas de carence fautive dans la lutte contre le changement climatique. Pour mémoire, la Charte de l'environnement (article 2 notammemnt) désigne toutes les personnes - publiques, privées, morales et physiques - comme ayant un devoir de préservation et d'amélioration de l'environnement.

Le fractionnement de la notion d'environnement. La phrase proposée revient à distinguer les termes "environnement", "biodiversité" et "climat". Ce qui revient à extraire de la notion d'environnement, les notions de biodiversité et de climat. Alors qu'un consensus existait jusqu'alors pour considérer que la biodiversité et le climat sont des composantes de l'environnement. Indiquer le contraire revient à poser la question de savoir si la Charte de l'environnement intéresse le changement climatique alors qu'elle ne comporte pas le terme "climat" en son sein. Il s'agirait bien entendu d'une importante régression.

L'oubli du principe de non régression. Cette phrase ne comporte aucune référence au principe de non régression qui n'est pas davantage inscrit à un autre endroit de la Constitution. La phrase défendue par Nicolas Hulot comportait une esquisse de référence au principe de non régression (soulignée) : "La République assure un niveau de protection de l'environnement élevé et en constante progression, notamment pour la protection de la biodiversité et l'action contre le changement climatique."

L'environnement réduit à sa préservation. Ainsi que nous l'avions déjà souligné, la référence à la "préservation de l'environnement' existe déjà au sein du "bloc de constitutionnalité" composé de l'ensemble des textes à valeur constitutionnelle. L'article 2 de la Charte de l'environnement - qui a la même valeur constitutionnelle que l'article 1er de la Constitution de 1958 - précise en effet : "Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement." Cette phrase présente l'intérêt de créer, non un simple objectif mais "un devoir" qui s'impose à "toute personne" (physique ou morale, publique ou privée). La phrase que le rapport soumis au vote de la Convention citoyenne pour le climat propose d'inscrire à l'article 1er de la Constitution présente l'inconvénient de réduire l'environnement à sa seule "préservation" alors que l'article 2 de la Charte mentionne en outre son "amélioration". Une lacune repérée par Nicolas Hulot qui proposait d'insérer les mots "amélioration constante" au sein de la phrase à inscrire à l'article 1er de la Constitution. Une proposition qui n'a pas été retenue par les auteurs de ce rapport.

L'action contre les changements climatiques ramenée à une obligation de moyen. La phrase que le rapport soumis au vote de députés proposent d'inscrire à l'article 1er de la Constitution de 1958 se borne à préciser que la France ""agit" "contre les changements climatiques". L'emploi du verbe agir ne figure pour l'instant pas dans la Constitution de 1958 et ne reçoit pas de définition précise au sein de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Cette phrase ne définit donc qu'une obligation de moyen sinon une obligation de mouvement ("agir"). Ce qui constitue un recul par rapport à l'état du droit international. L'Accord de Paris adopté dans le cadre de Convention cadre sur les changements climatiques présentait l'intérêt de définir une obligation de résultat. Les Etats sont notamment tenus de publier des contributions nationales qui doivent effectivement contribuer à ne pas dépasser les +1,5°C à la surface du globe. La phrase adoptée par les députés ne comporte aucune référence à aucun seuil et n'oblige que "la France" a "agir". Force est de constater qu'en matière de changement climatique, la rédaction du droit international est plus ambitieuse que celle du droit constitutionnel.

La question du contenu de l'objectif d'action contre les changements climatiques. En séparant les enjeux du climat, de l'environnement et de la biodiversité, les auteurs du rapport prennent le risque de réduire la question de la lutte contre le changement climatique à la seule question des émissions de gaz à effet de serre, aussi cruciale soit-elle. Il aurait donc été précieux que les auteurs du rapport s'assurent que l'action contre les changements climatiques ne soit pas réduite aux seules émissions de gaz à effet de serre comme le Conseil constitutionnel a pu le faire par le passé à propos de l'objectif législative de lutte contre le changement climatique. Par une décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a déclaré non conformes à la constitution l'article 37 de la loi de finances rectificative pour 2000. Cet article étendait la taxe générale sur les activités polluantes à l'électricité et aux produits énergétiques fossiles. Le motif de cette décision du Conseil constitutionnel tient à ce que la mesure serait contraire à l'objectif même poursuivi par le législatif : "37. Considérant, d'autre part, qu'il est prévu de soumettre l'électricité à la taxe, alors pourtant qu'en raison de la nature des sources de production de l'électricité en France, la consommation d'électricité contribue très faiblement au rejet de gaz carbonique et permet, par substitution à celle des produits énergétiques fossiles, de lutter contre l'" effet de serre " ;"

La création d'une dissymétrie entre la Constitution et le code de l'environnement. Les auteurs de la Charte de l'environnement avaient pris soin, grâce aux travaux du comité juridique mis en place pour préparer le texte, de ne pas créer de dissymétrie entre le code de l'environnement et la Constitution. Cette sage précaution n'a pas été prise par les auteurs de ce rapport. Il convient en effet de souligner que la lutte contre le changement climatique est d'ores et déjà mentionné dans la loi. Au sein de l'article L.110-1, du code de l'environnement, de valeur législative, "la lutte contre le changement climatique" correspond à un "engagement" destiné à réaliser l'objectif de développement durable. Il conviendrait d'éviter que la lutte contre le changement climatique soit : d'une part un engagement au service de l'objectif du développement durable à l'article L.110-1 du code de l'environnement, d'autre part un simple objectif non relié à celui de développement durable à l'article 1er de la Constitution. Cette discordance entre la Constitution et le Code de l'environnement devrait être évitée. On soulignera également que le code de l'environnement et la Constitution ne s'accorderont pas sur l'emploi du singulier ou du pluriel. Alors le code de l''environnement fait référence à la "lutte contre le changement climatique", la Constitution ferait référence à l'action "contre le dérèglement climatique".

Biodiversité ou diversité biologique ? La Charte de l'environnement fait d'ores et déjà état de la diversité biologique : "Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles". Cette référence figurant parmi les considérants introductifs de la Charte de l'environnement, il n'était pas nécessaire de la citer parmi les valeurs de la République présentées à l'article 1er de la Constitution de 1958. En outre deux expressions pourraient cohabiter au sein du même bloc de constitutionnalité : alors que la Charte de l'environnement parle de "diversité biologique", l'article 1er de la Constitution mentionnerait la "biodiversité". Il serait prudent de conserver la rédaction de la Charte, laquelle précise les causes principales de "menace" de "diversité biologique" : "certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles". Le devoir de préservation de l'environnement comporte donc nécessairement l'obligation de tenir compte de ces causes de menace de la diversité biologique.

Arnaud Gossement

Avocat associé - Cabinet Gossement Avocats