[Contentieux climatique] Affaire Urgenda c. Etat des Pays-Bas : la décision de la Cour suprême des Pays-Bas est-elle historique ou symbolique ?

Résumé : le 20 décembre 2019 la Cour suprême des Pays-Bas a rendu une décision par laquelle elle a : reconnu l'existence d'un consensus scientifique sur la gravité du changement climatique, la contribution des activités humaines à ce changement climatique et l'obligation des Etats de définir des objectifs nationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

En cela et parce qu'il s'agit d'une première, le sens de cette décision est "historique". Toutefois, la portée de cette décision demeure "symbolique". Le juge ne retient qu'un objectif modeste, partiel et dépassé de réduction des émissions de gaz à effet de serre et n'impose aucune mesure à l'Etat pour réaliser cet objectif.

Si "l'affaire Urgenda" marque la naissance d'un contentieux climatique appelé à se développer, elle en souligne aussi les limites.

I. Les faits et de la procédure

Le 12 novembre 2012, la fondation Urgenda - organisation qui oeuvre en faveur du développement durable aux Pays-Bas - a écrit au Premier ministre pour demander à ce que l'État s'engager et de s'engager à réduire les émissions néerlandaises de CO2 de 40% d'ici 2020 par rapport aux émissions de 1990.

Le 11 décembre 2012, le secrétaire d'État à l'infrastructure et à l'environnement a indiqué par courrier qu'il partage les préoccupations d'Urgenda. Toutefois cette réponse a été jugée insuffisante pour Urgenda.

Le 24 juin 2015, le Tribunal de première instance de La Haye ("The Hague District Court") a rendu un jugement aux termes duquel il a :

- ordonné à l'Etat de réduire le volume annuel des émissions de gaz à effet de serre de 25% d'ici fin 2020 par rapport à leur niveau en 1990 ("orders the State to limit the joint volume of Dutch annual greenhouse gas emissions, or have them limited, so that this volume will have reduced by at least 25% at the end of 2020 compared to the level of the year 1990, as claimed by Urgenda, in so far as acting on its own behalf;")

Le 9 octobre 2018, la Cour d'appel de La Haye ("The Hague Court of appeal") a rejeté la requête d'appel de l'Etat des Pays-Bas (représenté par le Ministre des infrastructures et de l'environnement) et confirmé le jugement de première instance.

L'arrêt rendu ce 20 décembre 2019 par la Cour d'appel de La Haye précise ("final statement") que l'Etat agit illégalement, en violation des articles 2 (droit à la vie) et 8 (droit au respect de la vie privée et familiale( de la convention européenne des droits de l'Homme qui consacrent un "devoir protection" ("duty of care"). L'Etat doit en effet respecter un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 25% d'ici fin 2020 :

"76. All of the above leads to the conclusion that the State is acting unlawfully (because in contravention of the duty of care under Articles 2 and 8 ECHR) by failing to pursue a more ambitious reduction as of end-2020, and that the State should reduce emissions by at least 25% by end-2020. The State's grounds of appeal pertaining to the district court's opinion about the hazardous negligence doctrine need no discussion under these state of affairs. The judgment is hereby upheld. The grounds of appeal in the appeal on the main issue need no separate discussion. They have been discussed in the foregoing insofar as these grounds of appeal are relevant to the assessment of the cross-appeal. As the unsuccessful party in the appeal, the State is ordered to pay the costs of the appeal on the main issue as well as of the cross-appeal."

Le 20 décembre 2019, la Cour suprême des Pays-Bas a rejeté le pourvoi en cassation introduit par l'Etat contre l'arrêt de la Cour d'appel de La Haye.

L'enjeu de ce contentieux climatique est bien résumé par la Cour suprême en ces termes : "Cette affaire concerne la question de savoir si l'État néerlandais est obligé de réduire les émissions de gaz à effet de serre du sol néerlandais d'au moins 25% d'ici la fin de 2020 par rapport à 1990, et si le tribunal peut ordonner à l'État de le faire."

L'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 25% d'ici à 2020 par rapport à leur niveau en 1990.

Le consensus scientifique. La décision de la Cour suprême précise, "il existe un large consensus au sein de la communauté internationale sur la nécessité (...) d'une réduction des émissions de gaz à effet de serre par (par les pays développés) de 25% à 40% en 2020, afin de limiter le réchauffement climatique à (...) un maximum de 2 ºC."

II. Analyse : une décision historique ou symbolique ?

La décision rendue ce 20 décembre 2019 par la Cour suprême des Pays-Bas a été qualifiée d"historique" car il s'agit d'une "première" pour le contentieux climatique. Pour autant, cette décision est, à notre sens, plus "symbolique" au regard de sa portée, assez réduite.

A titre liminaire, il convient de souligner que chaque Etat possède, non seulement un droit national spécifique mais, en outre, une organisation juridictionnelle spécifique. Il est donc prudent de ne pas immédiatement conclure que la décision rendue ce 20 décembre 2019 par la Cour suprême des Pays-Bas aura une incidence pour l'issue des recours par lesquels des associations de défense de l'environnement recherchent un Etat en responsabilité à raison de l'insuffisance des politiques publiques destinées à lutter contre le changement climatique.

Cette décision de la Cour suprême des Pays-Bas est sans doute une première pour les motifs suivants et, en ce sens, elle possède sans doute un caractère "historique".

La Cour suprême des Pays-Bas juge en effet :

- qu'il existe un consensus scientifique : sur la réalité du changement climatique, sur la contribution des activités humaines à ce changement et sur la pertinence d'un objectif de réduction des émissions de gaz à effet par les pays développés (pays de l'annexe I) de 25 à 40% d'ici à 2020. Ce qui est très important : le changement climatique n'est plus simplement un fait scientifique : c'est un "fait juridique".

- que l'Etat a un "devoir de protection" des citoyens contre les causes et conséquences du changement climatique, au titre des articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme.

- que l'Etat a ainsi l'obligation légale de définir un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre, cohérent le consensus scientifique et avec ses engagements internationaux.

Ces points ne sont pas mineurs : le changement climatique et la contribution des activités humaines à sa réalisation faisaient déjà l'objet d'un consensus scientifique. Ils sont désormais "actés" par une décision de justice rendue par une Cour suprême.

La portée juridique de cette décision de la Cour suprême des Pays-Bas est toutefois assez réduite et, en ce sens, elle demeure "symbolique".

En premier lieu, cette décision ne fait état que du seul objectif de réduction de 25% des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020. Or, cet objectif n'est plus aussi utile, y compris pour permettre aux associations de défense de l'environnement de peser sur les politiques publiques à venir.

Un "objectif 2020" - trop proche - n'est plus pertinent pour modifier le cours des politiques publiques d'un Etat. L'année de référence 2020 est désormais bien trop proche pour qu'un Etat ait le temps d'élaborer une législation ou un réglementation d'ici fin 2020. Par comparaison, l'article L.100-4 du code de l'énergie français comporte un objectif de réduction des émissions de gaz à effet serre à 2030 et 2050 : "Pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs :1° De réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six entre 1990 et 2050."

Un objectif de réduction de 25% est trop modeste au regard de l'état des dernières connaissances scientifiques sur le changement climatique. La Cour suprême des Pays-Bas l'admet elle-même en citant le rapport publié par le GIEC en 2007 : "Dans son rapport de 2007, le GIEC a inclut un scénario dans lequel le réchauffement climatique devrait être limité à un maximum de 2 degrés. Pour atteindre cet objectif, les pays dits de l'annexe I (c'est-à-dire les pays développés, y compris les Pays-Bas) doivent avoir réduit leurs émissions de 25 à 40% en 2020 par rapport à 1990 et en 2050 de 80 à 95%".

En se référant à un objectif de réduction de 25%, la Cour suprême des Pays-Bas a retenu un objectif non déjà considéré comme peu ambitieux en 2012 mais surtout dépassé au regard des connaissances scientifiques disponibles en 2019, à la date de sa décision.

En deuxième lieu, les décisions des trois juridictions qui se sont prononcées dans le cadre du contentieux Urgenda sont assez imprécises sur le motif juridique exact pour lequel un objectif national de 25% a été retenu pour les seuls Pays-Bas. Pour sa défense, l'Etat a en effet souligné que le droit international et européen n'impose pas d'objectif national contraignant mais fixe des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour des catégories d'Etat. Pour l'heure, l'Union européenne ne fixe pas encore d'objectif contraignant Etat par Etat. Tout au plus, un cadre d'action décline un objectif par secteur couvert ou non par le système européen d'échange de quotas de carbone. A la lecture des trois décisions on comprend que c'est principalement le recours à la Convention européenne des droits de l'Homme qui amène le Juge à opposer à l'Etat ses propres déclarations et engagements pris dans un cadre international et européen (paragrape 7.2.11. de l'arrêt de la Cour suprême).

En troisième lieu, la Cour suprême des Pays-Bas a refusé d'enjoindre à l'Etat d'agir, de prendre des mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (paragraphe 8.2.7 de l'arrêt de la Cour suprême).

Si la Cour retient que l'Etat ne rapporte pas la preuve que les moyens mis en oeuvre par le passé étaient bien à la hauteur de l'objectif de réduction précité des émissions de gaz à effet de serre, elle rappelle également qu'il appartient à l'Etat de définir les mesures propres à réaliser cet objectif. En d'autres termes, si le juge souligne que l'Etat a agit illégalement et qu'il doit agir, il ne précise pas pour pour autant quelles sont les mesures à prendre. Dans le contentieux Urgenda, aucune décision de justice ne prévoit de mesure de réparation (pour la la passé) ni d'injonction (pour l'avenir).

Conclusion

A l'analyse, la décision du 20 décembre 2019 de la Cour suprême des Pays-Bas apparaît bien plus prudente et nuancée que ne pouvaient le laisser penser les premiers commentaires enthousiastes.

Le sens de cette décision est sans doute historique. Pour la première fois une Cour suprême juge qu'un Etat a un "devoir de protection" des citoyens contre le changement climatique et, à ce titre, doit fixer un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre cohérent avec le consensus scientifique international et avec ses propres engagements internationaux et européens.

Autre point important : en se fondants sur les articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme, la Cour suprême des Pays-Bas, à la suite des juridictions de première instance et d'appel, contribue à la reconnaissance d'un nouveau droit de l'homme qui prend la forme d'un droit créance à l'encontre de l'Etat : le droit à ce que l'Etat respecte son devoir de protection des citoyens contre le changement climatique.

La portée de cette décision est symbolique. Par "symbolique", il faut se garder de penser que cette décision serait "inutile". Elle possède un caractère déclaratif intéressant. Concrètement, la Cour suprême des Pays-Bas rejette toute demande d'injonction et n'ordonne aucune mesure à contraignant à la charge de l'Etat.

Enfin et surtout, au delà de cette seule décision de la Cour suprême des Pays-Bas, l"étude de l'"affaire Urgenda" dans son ensemble devrait nourrir le débat sur l'"utilité" des "recours climatiques" pour la lutte contre le changement climatique.

- contrairement à un malentendu persistant, cette décision procède d'une analyse de l'action de l'"Etat" et non du gouvernement des Pays-Bas actuellement en place. La confusion entre "Etat" et "Gouvernement" est fréquente et amène parfois certains observateurs à penser que les "recours climatiques" sont dirigés contre des responsables politiques en particulier alors que tel n'est pas le cas.

- un débat très important doit avoir lieu sur le temps : celui de la justice et celui de la lutte contre le changement climatique. Le premier est celui du temps long, le deuxième est celui de l'urgence.

Ici, le contentieux aura duré 7 ans : de 2012 à 2019. Si, en 2012, la demande d'Urgenda de réduire les émissions de gaz à effet de serre des Pays bas d'ici fin 2020 avait un sens, il est évident que tel est moins le cas le 20 décembre 2019. 

Arnaud Gossement

Avocat associé - Cabinet Gossement Avocats