Certificats d'économies d'énergie : le Gouvernement prépare un nouveau dispositif de lutte contre la fraude en réaction à l'avis du Conseil d'Etat du 24 février 2021

Le Gouvernement vient de déposer à l'Assemblée nationale un amendement sur le projet de loi "climat et résilience" dans le but de créer un nouveau et important dispositif de lutte contre la fraude aux certificats d'économies d'économies d'énergie. Un amendement d'autant plus important que "Le dispositif des certificats d'économies d'énergie (CEE) est le principal outil pour accompagner financièrement les ménages dans la rénovation de leur logement".

Résumé

L'amendement n°5351 que le Gouvernement vient de déposer à l'Assemblée nationale sur le projet de loi climat et résilience a pour but :

• d'une part, de renforcer les capacités de détection des certificats frauduleux par l'administration. Le système d'échange d'informations sur les CEE actuellement mis en place entre la DGCCRF, les Douanes, et les services fiscaux sera substantiellement étendu à la Direction Générale du Travail (et son réseau déconcentré associé), à TRACFIN, au réseau de l'URSSAF, à la police nationale et municipale, à la gendarmerie nationale, et à l'ANAH.
• d'autre part, de renforcer le dispositif de répression des certificats frauduleux. L'amendement prévoit ainsi de revenir sur l'avis du 24 février 2021 par lequel le Conseil d'Etat a précisé qu'en l'état actuel du droit, un certificat d'économies d'énergie délivré à la suite d'une fraude ne peut pas être annulé dans les mains de son dernier détenteur.

Commentaire

1. Le dispositif à venir devrait être (très) conséquent. L'amendement n°5351 démontre que le Gouvernement considère que ce nouveau dispositif de lutte contre la fraude aux CEE relève du niveau de la loi et non pas simplement du décret

L'amendement n°5351 prévoit en effet

• de modifier l'article L. 222-10 du code de l'énergie (texte de niveau législatif) pour étendre le système d'échange d'informations sur les CEE, actuellement mis en place entre la DGCCRF, les Douanes, et les services fiscaux sera substantiellement étendu à la Direction Générale du Travail (et son réseau déconcentré associé), à TRACFIN, au réseau de l'URSSAF, à la police nationale et municipale, à la gendarmerie nationale, et à l'ANAH
• d'habiliter le Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, à adopter, non pas un simple décret mais une ordonnance, soit un texte qui, une fois ratifié par le Parlement aura valeur législative. Et ce, pour revenir sur l'avis du 24 février 2021 par lequel le Conseil d'Etat a précise qu'un certificat d'économies d'énergie ne peut être annulé dans les mains du dernier détenteur.

2. La volonté du Gouvernement de modifier la loi applicable aux certificats d'économies d'énergie préfigure la création de nouvelles sanctions et procédures de prononcé de ces sanctions rendues plus efficaces encore par la coopération renforcée de toutes les administrations concernées

3. Il est fort probable que cette réforme sera d'application d'application immédiate à toutes les procédures en cours sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

Analyse

Aux termes de l'amendement n°5351, s'il est adopté :

• l'article L.222-10 du code de l'énergie sera modifié pour étendre le système d'échanges d'informations sur les CEE entre administrations
• le Gouvernement sera habilité à modifier par ordonnance le dispositif de sanctions

I. Sur la détection des certificats d'économies d'énergie frauduleux

L'amendement n°5351 prévoit la modification suivante de la rédaction de l'article L.222-10 du code de l'énergie

"I. A l'article L. 222-10 du code de l'énergie, au premier alinéa, les mots : « et de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, » sont remplacés par les mots : « de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, des entreprises, du travail et de l'emploi, de la lutte contre les circuits financiers clandestins, le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, ainsi que les fonctionnaires et agents de la police nationale, de la police municipale et de la gendarmerie nationale, les organismes en charge du recouvrement du régime général de la Sécurité Sociale, et l'agence mentionnée à l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation, ».

Pour mémoire et comme le précise l'exposé des motifs de cet amendement, la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat "a modifié le cadre juridique applicable aux échanges d'informations entre le PNCEE et d'autres administrations afin de permettre ces échanges".

Pour l'heure, ces échanges sont possibles entre la DGCCRF, les Douanes, et les services fiscaux. L'amendement n°5351 "vise en premier lieu à étendre ce cadre d'échanges d'informations à la Direction Générale du Travail (et son réseau déconcentré associé), à TRACFIN, au réseau de l'URSSAF, à la police nationale et municipale, à la gendarmerie nationale, et à l'ANAH".

Le motif de cette réforme est le suivant : "A titre d'illustration près de 400 droits de communication ou réquisitions ont été adressées au PNCEE par ces administrations partenaires depuis 2017, dont plus de la moitié en provenance des services fiscaux."

II. Sur l'annulation des certificats d'économies d'énergie frauduleux

L'amendement n°5351 prévoit également d'habiliter le Gouvernement à compléter, par ordonnance, le dispositif de répression des CEE frauduleux :

"II. Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution et dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d'ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de prévenir, limiter ou faire cesser l'obtention, le maintien ou la circulation de certificats d'économies d'énergie obtenus de manière frauduleuse, notamment lorsqu'ils ont été cédés à des tiers."

Pour mémoire,

• par un avis assez complexe du 24 février 2021, le Conseil d'Etat a précisé que les CEE frauduleux ne peuvent pas, en l'état du droit, être annulés dans les mains de leur dernier détenteur ;
• une ordonnance a, tout d'abord une valeur réglementaire une fois publiée au JO, puis législative une fois ratifiée par le Parlement. L'ordonnance à venir aura pour objet de "limiter ou faire cesser l'obtention, le maintien ou la circulation de certificats d'économies d'énergie obtenus de manière frauduleuse, notamment lorsqu'ils ont été cédés à des tiers".

La volonté du Gouvernement de revenir sur l'avis du Conseil d'Etat est clairement exprimée dans l'exposé des motifs de l'amendement :

"Le présent amendement vise à tirer les conséquences d'un cas de fraude majeure, survenu en 2018, consistant en la déclaration de multiples travaux n'ayant jamais eu lieu. La société en cause ayant été rapidement dissoute, cette situation particulière a conduit en 2018 le ministère de la transition écologique à prononcer l'annulation des CEE sur les comptes des derniers détenteurs, afin d'éviter la circulation sur le marché national de titres ne correspondant à aucune économie d'énergie réelle.

Saisi pour avis par le tribunal administratif de Dijon, le Conseil d'Etat a considéré qu'en l'absence de toute disposition du code de l'énergie l'y habilitant, le ministre chargé de l'énergie ne peut, dans l'hypothèse où des certificats d'économies d'énergie acquis de manière frauduleuse par leur premier détenteur ont été cédés à un tiers, faire procéder à l'annulation des certificats litigieux dans le compte du nouveau détenteur.

L'amendement proposé vise à tenir compte de cet avis en habilitant le gouvernement à prendre par ordonnance toute disposition permettant de prévenir, limiter ou faire cesser l'obtention, le maintien ou la circulation de certificats obtenus de manière frauduleuse."

On soulignera les termes ", notamment lorsqu'ils ont été cédés à des tiers" ce qui signifie que l'intention du Gouvernement n'est pas uniquement de permettre l'annulation des CEE dans les mains des derniers détenteurs en réaction à l'avis émis le 24 février 2021 par le Conseil d'Etat.

L'ensemble des acteurs du dispositif des certificats d'économies d'énergie veillera à suivre avec grande attention l'avancement de cette réforme.

Arnaud Gossement

Avocat associé- docteur en droit

Professeur associé à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne