Certificat de projet dans les friches : début de l'expérimentation le 1er juin 2024 (décret n°2024-452 du 21 mai 2024)
Le Gouvernement a publié, au journal officiel du 22 mai 2024, le décret n° 2024-452 du 21 mai 2024 relatif à l'expérimentation d'un certificat de projet dans les friches. Ce texte a été pris en application de l'article 212 de la loi "climat et résilience" du 22 août 2021 qui a prescrit la mise en place à titre expérimental et pour une durée de trois ans d'un certificat de projet dans les friches. Il n'est pas certain que l'avenir de ce certificat de projet dans les friches soit meilleur que celui relatif à l'autorisation environnementale, créé en 2017 et abrogé en 2023. Le certificat de projet dans les friches ne permet en effet pas à son destinataire de bénéficier d'une cristallisation du droit. Présentation.
Résumé
1. L'article 212 de la loi "climat et résilience" n°212 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 a prescrit la mise en place à titre expérimental et pour une durée de trois ans d'un certificat de projet dans les friches.
2. Le décret n° 2024-452 du 21 mai 2024 relatif à l'expérimentation d'un certificat de projet dans les friches comporte les mesures suivantes :
- il précise les modalités de dépôt de la demande de certificat de projet dans les friches et le contenu de celle-ci.
- il définit les modalités d'instruction et de délivrance du certificat de projet.
- il détaille le contenu du certificat de projet
- il organise l'articulation de ce dispositif avec les dispositions relatives à l'évaluation environnementale, à l'archéologie préventive, ainsi qu'avec la délivrance du certificat d'urbanisme prévu par le code de l'urbanisme.
3. Les dispositions du décret du 21 mai 2024 entreront en vigueur au 1er juin 2024. La durée d'expérimentation de ce dispositif est fixée à trois ans. Des demandes de certificats de projets pour les friches pourront être présentées jusqu'au 31 mai 2027. Un rapport d'évaluation de cette expérimentation sera ensuite rédigé par un comité d'évaluation, qui comprend des représentants de l'administration et des représentants des maîtres d'ouvrage ayant participé à l'expérimentation, désignés par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme.
Commentaire général
Le principe du certificat de projet est certainement intéressant. Un porteur de projet doit connaître l'ensemble des règles du droit applicables à son projet pour s'assurer de sa sécurité juridique et, ainsi, prévenir le risque d'un refus d'autorisation ou d'une annulation contentieuse. Par ailleurs, le certificat de projet pourrait être un instrument de libération de l'accès au foncier industriel. Si un consensus existe aujourd'hui sur l'intérêt de construire et d'aménager des terrains déjà dégradés, le nombre des risques juridiques relatifs à des projets de réhabilitation de friches peut être décourageant.
Toutefois, les mêmes causes produisent les mêmes effets. Les motifs pour lesquels le certificat de projet préalable à une autorisation environnementale a été abrogé pourraient aussi intéresser le certificat de projet dans les friches.
En premier lieu, aucun de ces deux certificats de projets n'assure à leur bénéficiaire qu'il dispose d'un inventaire complet de l'ensemble des règles de droit applicables à leur projet. Aucun ne permet non plus de "cristalliser" ce droit à la date de demande dudit certificat. Les règles de droit qui seront crées postérieurement à ce certificat seront donc opposables à ce certificat. En toute hypothèse, aucun certificat de projet ne peut garantir à son bénéficiaire que les règles nouvelles du droit de l'Union européenne ne s'appliqueront pas à son projet.
En deuxième lieu, l'administration ne sera pas tenue de faire état de l'ensemble des difficultés, notamment juridiques, qui peuvent affecter la réalisation d'un projet.
En troisième lieu, l'intérêt d'une demande de certificat de projet étant assez incertain, il est possible qu'un porteur de projet ne soit pas encouragé à dévoiler son dossier, en amont de tout dépôt d'une demande d'autorisation administrative. Il pourra notamment hésiter à prendre le risque de recevoir un certificat faisant état de "difficultés" qui peuvent s'avérer rédhibitoire pour la réalisation dudit projet.
Commentaire détaillé
Le précédent du certificat de projet relatif à l'autorisation environnementale des projets. Une première procédure de certificat de projet a été créée au sein du code de l'environnement par l'ordonnance n°2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale (article 1er). L'article L.181-6 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de cette ordonnance, a toutefois été abrogé par l'article 5 de la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables. La procédure du certificat de projet a, en effet, été peu utilisée. Elle présentait, au moins en théorie, un intérêt car elle permettait - non pas réellement une cristallisation du droit - mais d'engager la responsabilité de l'administration si les indications contenues dans le certificat s'avéraient, par la suite, erronées.
"Suite à une précédente expérimentation en 2014, le contenu du certificat de projet a été introduit dans le cadre de la réforme de l'autorisation environnementale (en vigueur depuis le 1er mars 2017) et fixé dans l'article R. dd-4 du code de l'environnement. Le présent contenu du certificat diffère de celui existant par : la condition de réalisation du projet uniquement sur une friche / l'état des lieux des normes étendu aux codes de de la construction et de l'habitation, rural et de la pêche maritime, forestier, du patrimoine, de commerce, minier et notamment l'urbanisme / ses effets, emportant cristallisation des règles d'urbanisme applicables, à l'instar d'un certificat d'urbanisme ; comme ce dernier il garantit son bénéficiaire contre l'évolution de la réglementation nationale ou locale pendant sa durée de validité / la possibilité de solliciter, en complément du certificat de projet, un certificat d'urbanisme « opérationnel » se prononçant sur la possibilité ou non de réaliser l'opération. Concernant ce certificat d'urbanisme, il a été introduit un délai d'échange minimal de 3 mois entre le représentant de l'État et la collectivité territoriale compétente en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme."
Il n'est toutefois pas certain que la nouvelle mouture du certificat de projet soit promise à un meilleur avenir que la première.
La création du certificat de projet dans les friches par la loi "climat et résilience du 22 août 2021. L'article 212 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a mis en place, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, une procédure de certificat de projet dans les friches. Cet article précise
"A titre expérimental et pour une durée de trois ans, le représentant de l'Etat dans le département peut établir un certificat de projet à la demande du porteur d'un projet intégralement situé sur une friche au sens de l'article L. 111-26 du code de l'urbanisme et soumis, pour la réalisation de son projet, à une ou plusieurs autorisations au titre du code de l'urbanisme, du code de l'environnement, du code de la construction et de l'habitation, du code rural et de la pêche maritime, du code forestier, du code du patrimoine, du code de commerce et du code minier."
En outre, l'article 222 de cette même loi a définit en ces termes la notion de "friche", à l'article L111-26 du code de l'urbanisme :
"Au sens du présent code, on entend par " friche " tout bien ou droit immobilier, bâti ou non bâti, inutilisé et dont l'état, la configuration ou l'occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables. Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret."
Le décret du 21 mai 2024 procède à l'application de l'article 212 de la loi précise les modalités de dépôt de la demande de certificat de projet dans les friches et le contenu de celle-ci. Il définit également les modalités d'instruction et de délivrance du certificat. Il organise enfin l'articulation de la procédure du certificat de projet avec celles relatives à l'évaluation environnementale, à l'archéologie préventive et certificat d'urbanisme prévu par le code de l'urbanisme.
Entrée en vigueur. Les dispositions du présent décret entreront en vigueur au 1er juin 2024. La durée d'expérimentation de ce dispositif est fixée à trois ans, ces dispositions s'appliqueront pour les demandes déposées jusqu'au 31 mai 2027.
I. La demande de certificat de projet dans les friches
L'article 1er du décret du 21 mai 2024 précise les modalités de dépôt et le contenu de la demande de certificat de projet dans les friches.
A. Sur la demande de certificat de projets dans les friches
Le dépôt de la demande de certification de projet. L'article 1er du présent décret précise que la demande d'un certificat de projet est adressée au préfet du département dans lequel est situé le projet. Si le projet si situe sur le territoire de plusieurs départements, alors la demande doit être adressée au préfet du département où la plus grande partie du projet est réalisée. En outre, l'article 1er du décret dispose que "la demande est soit adressée par pli recommandé avec demande d'avis de réception, soit déposée en préfecture, soit envoyée par voie électronique. Lorsqu'elle est présentée en format papier, elle est produite en quatre exemplaires."
Le contenu de la demande de certificat de projet dans les friches. L'article 1er du décret du 21 mai 2024 précise le contenu de la demande de certificat de projet dans les friches. Elle doit comporter les éléments suivants :
- L'identité du demandeur ;
- La localisation, la nature et les caractéristiques principales du projet ;
- Une description succincte de l'état initial des espaces concernés par le projet et ses effets potentiels sur l'environnement.
En outre, elle peut être complétée, le cas échéant, par les éléments suivants :
- le formulaire de demande d'examen au cas par cas mentionné à l'article R. 122-3-1 du code de l'environnement
- la demande d'avis sur le champ et le degré de précision des informations à fournir dans l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 122-4 du code de l'environnement ;
- la demande de certificat d'urbanisme mentionnée à l'article R410-1 du code de l'urbanisme.
B. Les modalités d'instruction de la demande de certificat de projet
Les modalités d'instruction et de délivrance du certificat de projet dans les friches sont définies à l'article 2 du présent décret.
A. La compétence du préfet de département
L'article 2, I du décret précise que le préfet de département, saisi d'une demande de certificat de projet, doit en accuser réception dans les conditions définies aux articles L.112-11 et R.112-11-1 du code des relations entre public et l'administration. Il appartiendra au préfet saisi de rejeter comme étant irrecevable une demande de certificat de projet qui ne concernerait pas un projet situé sur une friche au sens de l'article de L.111-26 du code de l'urbanisme, elle sera déclarée irrecevable par le préfet. Si le certificat de projets est demandé pour un projet situé sur le territoire de plusieurs départements, il devra être délivré conjointement par les préfets intéressés. Le préfet du département où doit être réalisée la plus grande partie du projet conduit la procédure.
B. Le délai d'instruction
Un délai de principe de 4 mois. Aux termes de l'article 212 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, le délai d'instruction de la demande de certificat de projet est, en principe, de 4 mois. : "VI. - Le certificat de projet est établi et notifié au demandeur dans un délai de quatre mois suivant la date à laquelle il a été accusé réception du dossier complet de la demande. Ce délai peut être prolongé d'un mois par le préfet de département, qui en informe le demandeur en motivant cette prolongation./ Une copie du certificat de projet et des avis ou décisions jointes est adressée aux autorités consultées." Le décret du 21 mai 2024 précise que le préfet de département a la possibilité de proroger ce délai d'un mois. Dans ce cas, il doit en informer le demandeur et motiver sa décision de prolongation.
II. Le contenu du certificat de projet dans les friches
L'absence de cristallisation effective du droit applicable au projet. Il s'agit sans doute là de l'une des principales limites de la procédure de certificat de projet dans les friches. Le bénéficiaire d'un certificat de projet dans une friche ne pourra pas réellement se prévaloir d'une cristallisation des règles de droit à la date de signature dudit certificat.
L'article 212 de la loi "climat et résilience du 22 août 2021 se borne à prévoir que ce certificat devra "indiquer" "en fonction de la demande présentée et au regard des informations fournies par le demandeur", les règles de droit applicables au projet, à la date de demande du certificat :
"1° Les régimes, décisions et procédures applicables au projet à la date de cette demande, y compris les obligations de participation du public, les conditions de recevabilité et de régularité du dossier et les autorités compétentes pour prendre les décisions ou délivrer les autorisations nécessaires"
Le IV de ce même article 212 fait état d'une vraie fausse cristallisation du droit applicable en assortissant un principe de tant de conditions que le principe en est annulé :
"IV. - Lorsque le certificat de projet fait mention d'une autorisation d'urbanisme et que cette autorisation fait l'objet d'une demande à l'autorité compétente dans un délai de dix-huit mois à compter de la date de délivrance dudit certificat, cette demande est alors instruite au regard des dispositions d'urbanisme telles qu'elles existaient à la date de délivrance du même certificat, à l'exception des dispositions dont l'application est nécessaire au respect des engagements internationaux de la France, notamment du droit de l'Union européenne, ou lorsqu'elles ont pour objet la préservation de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques.
Le bénéficiaire d'un certificat de projet peut, à tout moment, renoncer au bénéfice des dispositions du présent IV, pour l'ensemble des procédures restant à mettre en œuvre et des décisions restant à prendre, nécessaires à la réalisation du projet."
Ces dispositions législatives n'ont fait l'objet d'aucune disposition réglementaire au sein du décret du 21 mai 2024. L'article 2, IV du décret du 21 mai 2024 ne fait état que d'une simple obligation administrative d'indication du droit applicable :
"1° L'indication, au regard des informations fournies par le demandeur, des régimes, décisions et procédures applicables au projet à la date de cette demande, y compris des obligations de participation du public, des conditions de recevabilité et de régularité du dossier et des autorités compétentes pour prendre les décisions ou délivrer les autorisations nécessaires ;"
Ces dispositions législatives et réglementaires appellent les remarques suivantes.
En premier lieu, la délivrance du certificat de projet n'aura pas pour effet de cristalliser les règles de droit applicables au projet. Certes, aux termes de l'article 212 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 le certificat de projet dans les friches permet, en principe, de bénéficier du droit de demander une autorisation d'urbanisme qui devra être conforme aux règles du droit de l'urbanisme existantes à la date de délivrance dudit certificat.
Toutefois, ce principe est soumis à de nombreuses conditions :
- l'autorisation d'urbanisme doit être mentionnée dans le certificat de projet
- la demande d'autorisation d'urbanisme doit être présentée dans un délai de dix-huit mois à compter de la date de délivrance dudit certificat,
- la demande d'autorisation d'urbanisme est instruite au regard des dispositions d'urbanisme telles qu'elles existaient à la date de délivrance du même certificat, à l'exception :
- des dispositions dont l'application est nécessaire au respect des engagements internationaux de la France, notamment du droit de l'Union européenne,
- ou lorsqu'elles ont pour objet la préservation de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques.
Ainsi, la cristallisation du droit ne vaut pas à l'égard : du droit international, du droit de l'Union européenne, de toutes les règles de droit interne qui ont pour objet la préservation de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques. Quelles sont donc les dispositions qui pourront être cristallisées s'agissant d'un projet dans une friche qui aurai nécessairement à voir avec le droit de l'Union européenne ainsi que les règles de sécurité, de santé ou de salubrité publiques ? A notre sens, le principe d'une cristallisation du droit est ici annulé par les conditions prévues pour son application.
En d'autres termes, les décisions qui seront prises par la suite par l'administration sur le projet (autorisations ou refus d'autorisation) seront - en pratique - soumises au respect du droit en vigueur à la date de leur signature et non à celui existant à la date du certificat de projet.
En deuxième lieu, le certificat de projet se bornera à indiquer les "régimes, décisions et procédures applicables" " y compris des obligations de participation du public, des conditions de recevabilité et de régularité du dossier et des autorités compétentes pour prendre les décisions ou délivrer les autorisations nécessaires. Cette énumération est assez imprécise sur le niveau de détail du certificat qui pourra être attendu de la part de son demandeur. Il n'est pas certain que ce dernier soit ainsi rendu destinataire de la liste exhaustive des classements, inscriptions, servitudes, documents de planification, titres, autorisations ...applicables à son projet. La demande d'un certificat de projet ne dispense pas d'avoir à réaliser ce travail d'inventaire.
L'indication des délais réglementaires. Le demandeur d'un certificat pourra obtenir une information générique sur les délais d'instruction réglementairement prévus. Il ne disposera pas d'une information sur les délais qui sont effectivement à prévoir pour l'instruction de son dossier.
En application du 2° du II de l'article 212 de la loi du 22 août 2021, les délais réglementaires devant figurer dans le certificat de projet pour l'intervention des décisions portant sur des demandes d'autorisation d'urbanisme sont les délais d'instruction de droit commun de l'article R. 423-18 du code de l'urbanisme. Aux termes de l'article 2, IV du décret du 21 mai 2024, le certificat de projet délivré au demandeur doitcomporter : "Le rappel des délais réglementairement prévus pour l'intervention de ces décisions ou un calendrier d'instruction de ces décisions qui se substitue aux délais réglementairement prévus. Le représentant de l'Etat dans le département, lorsqu'il n'est pas compétent, recueille l'accord des autorités compétentes pour prendre ces décisions préalablement à la délivrance du certificat de projet."
L'indication facultative des "difficultés de nature technique ou juridique identifiées qui seraient susceptibles de faire obstacle à la réalisation du projet". L'article 212 de la loi "climat et résilience du 22 août 2021 dispose que le certificat peut indiquer les difficultés de nature technique ou juridique identifiées qui seraient susceptibles de faire obstacle à la réalisation du projet. L'administration n'a donc pas l'obligation d'indiquer ces difficultés. De même, aux termes de l'article 2, IV du décret, le certificat de projet comportera "L'indication, de manière facultative, des difficultés de nature technique ou juridique identifiées qui seraient susceptibles de faire obstacle à la réalisation du projet ;"
III. L'articulation de ce dispositif avec les autres réglementations
Le décret d'application précise les articulations entre le certificat de projet et les dispositions relatives à l'évaluation environnementale, à l'archéologie préventive, ainsi qu'avec la délivrance du certificat d'urbanisme prévu par le code de l'urbanisme.
A. L'articulation des procédures du certificat de projet et de l'évaluation environnementale
La décision d'examen au cas par cas. L'article 3 du décret précise les articulations entre une demande d'examen au cas par cas à la réalisation d'une évaluation environnementale et une demande de certificat de projet dans les friches. Dans cette hypothèse, la demande d'examen au cas par cas doit être joint à la demande de certificat de projet. Le préfet de département doit transmettre sans délai le formulaire à l'autorité chargée de l'examen au cas par cas, qui en accuse réception. Lorsque l'autorité chargée de l'examen au cas par cas statue par décision motivée sur la nécessité ou non de réaliser une évaluation environnementale dans le délai de trente-cinq jours à compter de la date de réception du formulaire complet, elle doit adresser sa décision au préfet de département, qui devra l'annexer au certificat de projet.Il est précisé que "dans le cas contraire, le certificat indique la date à laquelle une décision tacite soumettant le projet envisagé à évaluation environnementale est née ou est susceptible de se former".
L'avis de cadrage de l'étude d'impact. L'article 4 du présent décret précise que lorsqu'une demande d'avis sur le champ et le degré de précision des informations à fournir dans l'étude d'impact prévu à l'article R. 122-4 du code de l'environnement a été exigée, elle doit être jointe à la demande de certificat de projet. , celui-ci comporte les éléments de réponse à cette demande, établis conformément aux dispositions de cet article, dans les délais mentionnés à l'article 2 du présent décret. »
B. L'articulation de la procédure du certificat de projet avec celle relative à l'archéologie préventive
Le préfet du département transmet la demande de certificat de projet dès sa réception au préfet de région afin que celui-ci détermine, dans un délai de deux mois, la situation du projet envisagé au regard des dispositions relatives à l'archéologie préventive, compte tenu des informations archéologiques disponibles sur le territoire concerné.
Le certificat de projet indique si le projet :
- est situé dans une zone où, en application des articles L. 522-5 et R. 523-6 du code du patrimoine, les projets d'aménagement sont présumés faire l'objet de prescriptions archéologiques préalablement à leur réalisation ;
- relève de l'une des catégories d'opérations énumérées par l'article R. 523-4 du même code qui ne peuvent être entreprises que dans le respect des mesures prescrites par le préfet de région en application des dispositions des articles R. 523-1 et R. 522-1 dudit code ;
- est susceptible d'affecter des éléments du patrimoine archéologique et donnera lieu à des prescriptions archéologiques et, en ce cas, rappelle la possibilité d'en faire la demande anticipée prévue par l'article R. 523-14 du même code.
Lorsque le certificat de projet indique que le projet ne donnera pas lieu à des prescriptions archéologiques, ou en cas de silence gardé par le préfet de région sur la demande de certificat de projet à l'expiration du délai prévu pour délivrer sa réponse, l'administration être prescrit pendant un délai de de 5 ans, un diagnostic d'archéologie préventive.
Toutefois, un diagnostic d'archéologie préventive pourra tout de même être exigé dans les cas suivants :
- si le projet envisagé est situé dans une zone où les projets d'aménagement sont présumés faire l'objet de prescriptions archéologiques préalablement à leur réalisation
- si le projet dont il a été saisi est modifié de manière substantielle, au sens de l'article R. 523-13 du même code,
- si l'évolution des connaissances archéologiques fait apparaître la nécessité de réaliser ce diagnostic.
C. L'articulation de la procédure du certificat de projet avec celle du certificat d'urbanisme
L'article 6 du décret organise cette articulation entre le dépôt d'un certificat de projet pour des friches et le dépôt d'un certificat d'urbanisme. La demande de certificat d'urbanisme doit être jointe à la demande de certificat de projet. Elle devra respecter les dispositions des articles R410-1 et R410-2 du code de l'urbanisme.
En outre, le préfet du département doit transmettre sans délai la demande de certificat au maire de la commune dans laquelle le terrain est situé, afin que ce dernier procède à l'enregistrement prévu au deuxième alinéa de l'article R*. 410-3 du code de l'urbanisme.
- si le certificat d'urbanisme est délivré au nom de l'Etat, le maire communique son avis au chef du service de l'Etat dans le département chargé de l'urbanisme dans les conditions du deuxième alinéa de l'article R*. 410-6 du code de l'urbanisme. Le délai pour émettre cet avis court à compter de la réception de la demande en mairie.
- si le certificat d'urbanisme est délivré au nom de la commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale, il doit être délivré dans les conditions prévues par l'article R410-4 du code de l'urbanisme.
Le cas échéant, le maire adresse au président de l'établissement public de coopération intercommunale ses observations sur le projet dans les délais et les conditions prévues à l'article R. 410-7 du code de l'urbanisme. Ces délais courent à compter de la réception de la demande en mairie. Le certificat d'urbanisme exprès doit être notifié au préfet du département, qui le joint au certificat de projet. Par ailleurs, si le certificat d'urbanisme a été obtenu tacitement conformément à l'article R*410-12 du code de l'urbanisme, le certificat de projet le mentionne et indique les effets du caractère tacite du certificat d'urbanisme.
Arnaud Gossement - Solène Barré
cabinet Gossement Avocats
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