Biodiversité : retour sur la réforme du Conseil national de protection de la nature dans le cadre de la procédure d'autorisation environnementale

 La situation actuelle

Le Conseil national de protection de la nature est une institution dont la mission est définie en ces termes par le code de l'environnement : « Le Conseil national de la protection de la nature a pour mission d'apporter, par ses avis, une expertise scientifique et technique. Il peut être consulté sur les projets de loi, d'ordonnance et de décret concernant ses domaines de compétence et les travaux scientifiques et techniques y afférents. Il peut également se saisir d'office. » (article L.134-2 du code de l'environnement)

Le Conseil national de protection de la nature est chargé d'émettre un avis : soit à la demande du ministre chargé de la protection de la nature, sur toute question relative à la protection de la biodiversité et plus particulièrement la protection des espèces, des habitats, de la géodiversité et des écosystèmes ; soit lorsque sa consultation obligatoire est prévue par un texte (article R.134-20 du code de l'environnement).

Le projet de décret

Du 16 avril au 6 mai 2019, le Ministère chargé de l'écologie a organisé une consultation publique sur un projet de décret relatif à la simplification de la procédure d'autorisation environnementale. Pour mémoire et sommairement : la procédure d'autorisation environnementale doit être engagée pour permettre l'exploitation d'activités industrielles.

Si ce projet de décret devrait être signé et publié en l'état, l'article R.181-28 du code de l'environnement serait ainsi modifié :

« Lorsque l'autorisation environnementale est demandée pour un projet pour lequel elle tient lieu de dérogation aux interdictions édictées en application du 4° de l'article L. 411-2, le préfet saisit pour avis le Conseil national de la protection de la nature, Conseil scientifique régional du patrimoine naturel, qui se prononce dans le délai de deux mois.

Lorsque la dérogation dont l'autorisation environnementale tient lieu concerne des animaux appartenant à une espèce de vertébrés protégée définie par l'article R. 411-8 et figurant sur les listes établies en application de l'article R. 411-8-1 et que l'avis du Conseil national de la protection de la nature est défavorable ou assorti de réserves, le préfet saisit pour avis conforme le ministre chargé de la protection de la nature ou, si la dérogation concerne des espèces marines, le ministre chargé des pêches maritimes. »

« Par dérogation au premier alinéa, le préfet saisit pour avis le Conseil national de la protection de la nature, qui se prononce dans le délai de deux mois :
1° lorsque la dérogation dont l'autorisation environnementale tient lieu concerne une espèce figurant sur la liste établie en application de l'article R. 411-8-1 ; dans ce cas, si l'avis du Conseil national de la protection de la nature est défavorable, le préfet saisit pour avis conforme le ministre chargé de la protection de la nature ainsi que, si la dérogation concerne une espèce marine, le ministre chargé des pêches maritimes ;
2° lorsque la dérogation dont l'autorisation environnementale tient lieu concerne une espèce figurant sur la liste établie en application de l'article R. 411-13-1. »

Cette nouvelle rédaction de l'article R181-28 du code de l'environnement emporterait les conséquences suivantes.

A titre liminaire, il convient de préciser que le projet de décret n'intéresse que la procédure de l'autorisation environnementale. Ce ne sont donc pas tous les cas de saisine du CNPN qui sont ici concernés mais uniquement les cas de saisine du CNPN dans le cadre de l'instruction des demandes d'autorisation environnementale.

En premier lieu, la compétence de principe pour émettre un avis sur une demande de dérogation à l'interdiction de destruction d'une espèce protégée est transférée du Conseil national de protection de la nature aux conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel.

Ce n'est donc plus le Conseil national de protection de la nature mais le Conseil scientifique régional du patrimoine naturel qui doit, en principe, être saisi par le préfet pour émettre un avis sur une demande de dérogation à l'interdiction de destruction d'une espèce protégée. La compétence de principe est ainsi transférée du niveau national au niveau régional. Ce n'est que par dérogation que le CNPN devrait être saisi par le Préfet pour émettre un avis sur une demande de dérogation à l'interdiction de destruction d'une espèce protégée.

En deuxième lieu, il convient de préciser la liste des demandes de dérogation dont le CNPN restera saisi

Jusqu'à présent, le CNPN devait être saisi pour avis pour toute demande d'autorisation environnementale susceptible de déroger à l'une des trois interdictions suivantes de destruction d'une espèce protégée (4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement) :

1° La destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ;

2° La destruction, la coupe, la mutilation, l'arrachage, la cueillette ou l'enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ;

3° La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces ;

A la suite de la réforme, le CNPN sera uniquement saisi pour avis pour toute demande d'autorisation environnementale intéressant une espèce protégée mentionnée sur une des deux listes ;

- Une espèce mentionnée sur la liste des espèces de vertébrés protégées, menacée d'extinction en France (article R.411-8-1 du code de l'environnement) ;

- La destruction d'une espèce figurant sur la liste établie en application de l'article R. 411-13-1 du code de l'environnement ;

Conclusion.

Ce projet de réforme du CNPN mériterait d'être précisé sur plusieurs points.

D'un côté, les demandeurs d'autorisations environnementales ont sans aucun doute le droit que la durée d'instruction de leurs dossiers par l'administration soit raccourcie et que leurs projets soient sécurisés. De l'autre, cet effort de simplification ne peut être opérée en méconnaissance du droit de l'environnement ni au prix d'une moindre protection de la biodiversité.

Or, le transfert de compétence que prévoit le Gouvernement ne répond, ni au besoin de protection de la biodiversité, ni au besoin de simplification.

En premier lieu, ce projet de décret n'est accompagné d'aucune annonce sur le renforcement des moyens et des garanties d'indépendance dont doivent bénéficier les conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel pour assurer leurs nouvelles missions.

Les demandeurs d'autorisation environnementale n'ont donc pas la garantie que leurs demandes de dérogation seront examinées plus rapidement et avec les meilleures garanties d'indépendance et d'absence de conflits d'intérêts.

Il convient, en outre, de préciser que la mission première des CSRPN n'était pas d'émettre un avis sur un projet industriel en particulier mais sur l'inventaire et la conservation du patrimoine naturel en général (Article L411-1 A du code de l'environnement).

En deuxième lieu, ce projet de décret n'est pas accompagné d'une étude d'impact permettant de s'assurer que la saisine pour avis du CSRPN à la place du CNPN permettra effectivement de raccourcir les délais d'instruction des demandes d'autorisation environnementale. Quant à savoir si les CSRPN émettront moins d'avis défavorables que le CNPN : il s'agit pour l'instant d'une simple affirmation de la part des promoteurs de cette réforme. Si les moyens des CSRPN ne sont pas augmentés, la présente réforme peut même produire l'effet inverse de celui recherché.

En troisième lieu, on notera que le CNPN restera saisi pour avis pour toute demande de dérogation – dont l'autorisation environnementale tient lieu – intéressant une espèce mentionnée sur une liste à établir par arrêté sur le fondement du futur article R.411-13-1 du code de l'environnement. Or, le projet de décret ne donne aucune indication quant aux critères d'établissement de cette liste. Pour quel motif scientifique une espèce figurera-t-elle sur cette liste ? Il y a lieu de se demander si la création de cette liste n'a pas pour seul but d'offrir une « compensation » aux personnes – dont les membres du CNPN qui se sont exprimés dans la presse – qui s'inquiéteraient de cette réforme. Or, la création de cette liste peut tout à fait annuler tout effort de simplification.

Le demandeur d'une autorisation environnementale qui a besoin d'obtenir une dérogation espèce protégée peut être confronté à tout moment à l'inscription de ladite espèce sur la liste de l'article R.411-13-1 du code de l'environnement. Le nouveau dispositif pourrait alors se trouver plus complexe encore que le précédent.

Arnaud Gossement

Avocat associé - Cabinet Gossement Avocats