Autorité environnementale : consultation publique sur le projet de décret

Résumé

Le décret soumis à la consultation du public modifie deux aspects de l'autorité environnementale :

- Il définit précisément l'autorité exerçant la compétence d'autorité environnementale lorsqu'elle est chargée d'émettre un avis sur l'évaluation environnementale des projets

- Il retire de la compétence de l'autorité environnementale l'examen au cas par des cas des projets nécessitant l'élaboration d'une étude d'impact

Présentation du projet de décret soumis à consultation du public

Le ministère de la Transition écologique et solidaire est responsable, dans le cadre des directives européennes, de la définition et du suivi de la mise en œuvre de la politique nationale en matière d'évaluation environnementale des projets et des documents de planification. Dans ce cadre, il a prévu que l'évaluation des impacts sur l'environnement des projets, des plans et programmes soit soumise à l'avis, rendu public, d'une « autorité compétente en matière d'environnement » : l'autorité environnementale.

L'ancien article L.122-1 du code de l'environnement attribuait deux fonctions à l'autorité environnementale :

- d'une part, l'autorité environnementale était chargée d'émettre un avis sur l'évaluation environnementales des projets (article L.122-1 II du code de l'environnement) ;

- d'autre part, l'autorité environnementale était chargée, pour les projets relevant d'un examen au cas par cas, de déterminer si ceux-ci doivent être soumis à évaluation environnementale (article L.122-1 IV du code de l'environnement).

L'attribution de la compétence de l'autorité environnementale, aussi bien dans sa fonction d'examen au cas par cas que dans sa fonction consultative, a suscité de nombreux débats.

Voyons successivement les modifications du projet de décret sur les deux aspects de l'autorité environnementale.

1. Sur l'autorité environnementale comme organe consultatif lors de l'évaluation environnementale d'un projet.

Les décrets de 2016. Les dispositions du décret n° 2016-519 du 28 avril 2016 portant réforme de l'autorité environnementale et du décret n°2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes attribuaient aux préfets de région la compétence d'autorité environnementale, pour la formulation d'avis sur l'évaluation environnementale d'un projet.

Ces dispositions permettaient au préfet de région, pour certains projets, d'être à la fois l'autorité instructrice d'une demande d'autorisation administrative et l'autorité environnementale qui émettait un avis sur l'évaluation environnementale dudit projet.

Les décisions du Conseil d'Etat de 2017. Par deux décisions du 6 et du 28 décembre 2017 (req. n° 400559 et 407601), le Conseil d'État a annulé plusieurs dispositions réglementaires donnant compétence au préfet de région pour exercer la fonction d'autorité environnementale.

Précisément, il a jugé illégales les dispositions du décret n° 2016-519 du 28 avril 2016 portant réforme de l'autorité environnementale et du décret n°2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes permettant au préfet de région, pour certains projets, d'être à la fois l'autorité qui instruit une demande d'autorisation administrative et l'autorité environnementale qui émet un avis sur l'évaluation environnementale dudit projet.

Le Conseil d'Etat fait ainsi application des exigences européennes de séparation fonctionnelle, au sein de l'administration, entre l'autorité instructrice ou décisionnaire d'un projet et l'autorité environnementale (cf. analyse du cabinet).

Le projet de décret soumis à consultation du public. Le projet soumis à consultation du public en février 2020 a déjà fait l'objet d'une consultation en juillet 2018, avant la promulgation de la loi Energie-Climat (cf analyse du cabinet).

S'agissant des projets pour lesquels l'autorité environnementale émet un avis sur l'évaluation environnementale, aux termes du projet de décret soumis à consultation publique, il conviendra de distinguer :

- les projets pour lesquels la fonction d'autorité environnementale sera exercée par le ministre chargé de l'environnement ;

- les projets pour lesquels la fonction de l'autorité environnementale sera exercée par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD)

- les projets pour lesquels la fonction d'autorité environnementale sera exercée par la mission régionale de l'autorité environnementale (MRAE).

Pour la majeure partie des projets soumis à autorisation, c'est bien la mission régionale de l'autorité environnementale qui sera compétente pour émettre l'avis de l'autorité environnementale.

2. Sur l'autorité environnementale comme entité chargée de l'examen au cas par cas des projets soumis à évaluation environnementale

Avant la loi relative à l'énergie et au climat. Avant la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, l'article L. 122-1 II du code de l'environnement prévoyait que l'examen au cas par cas des projets était effectué par l'autorité environnementale.

La loi Energie-Climat. L'article 31 de la loi Energie-Climat a modifié l'article L. 122-1 du code de l'environnement en prévoyant que :

« IV.- Lorsqu'un projet relève d'un examen au cas par cas, l'autorité en charge de l'examen au cas par cas est saisie par le maître d'ouvrage d'un dossier présentant le projet afin de déterminer si celui-ci doit être soumis à évaluation environnementale »

Aux termes de cet article, l'autorité en charge de l'examen au cas par cas n'est plus expressément désignée comme étant l'autorité environnementale.

Par un avis du 25 avril 2019 sur le projet de loi relatif à l'énergie, au climat et à l'environnement, le Conseil d'Etat a validé l'attribution de cette compétence au préfet de région :

« 15. Le projet propose que ces deux missions soient désormais confiées à des autorités différentes. Ainsi, l'évaluation environnementale des projets demeurerait naturellement confiée à l'autorité environnementale spécifiquement compétente, mais l'examen au cas par cas serait confié à une autre autorité, par exemple le préfet de région. A cette fin, le projet renvoie au pouvoir réglementaire le soin de déterminer l'autorité chargée de l'examen au cas par cas.

16. Cette mesure ne soulève pas de difficulté juridique. En effet, elle n'entraîne aucune modification en ce qui concerne l'évaluation environnementale elle-même des projets, et est conforme à la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. En effet, si cette directive impose que l'évaluation environnementale soit réalisée par une autorité chargée de responsabilités spécifiques en matière d'environnement, elle n'impose pas aux Etats membres, en revanche, de confier à une telle autorité l'examen au cas par cas des projets relevant de cette procédure, et leur laisse au contraire la libre détermination de l'autorité chargée de cet examen, sous réserve de son autonomie fonctionnelle par rapport à l'autorité compétente pour autoriser un projet ou en assurer la maîtrise d'ouvrage. (…)"

Le projet de décret soumis à consultation du public. Par le projet de décret commenté, le Gouvernement a entendu attribuer la compétence de l'examen au cas par cas au préfet de région, pour tous les projets autres que ceux spécifiquement prévu par la loi et dont l'examen relève du ministre de l'environnement ou de la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement.

A noter : par un avis du 5 février 2020, le CGEDD perçoit cette nouvelle répartition comme « une multiplication des autorité [qui] accroît la complexité du dispositif » :

« La nouvelle organisation proposée met en place l'autorité « chargée de l'examen au cas par cas » créée par la loi 2019-1147, cette autorité n'étant plus une « autorité environnementale ». Elle redéfinit les champs respectifs de compétence du ministre et de l'Ae pour l'instruction des décisions au cas par cas. Elle confie dans les autres cas aux préfets de région et non aux MRAe, sans que les raisons de ce choix n'aient été explicitées, la compétence pour délivrer les décisions de cas par cas. Cette compétence devient ainsi distincte de celle de l'autorité environnementale qui en était auparavant chargée, alors que décisions et avis vont de pair : leur exercice par une même autorité garantit la cohérence et la fluidité du processus. La multiplication des autorités accroît la complexité du dispositif.
Compte tenu des dispositions de la loi n°2019-1147, cette organisation institue également un dispositif de prévention des conflits d'intérêt, à l'initiative des préfets chargés de l'examen au cas par cas, ceux-ci pouvant alors confier certains dossiers aux MRAe. Comme c'est le cas pour les avis depuis 2009, le ministre pourra également se saisir de dossiers de décisions de niveau local et confier l'examen de certains dossiers à l'Ae. »

Marie David-Bellouard

Juriste - Cabinet Gossement Avocats