Autorisation environnementale : précisions importantes sur l’application des dispositions relatives à l’autorisation environnementale aux contentieux en cours contre une autorisation unique (Conseil d’Etat)  

Aux termes de cet avis, la Haute juridiction exclut l'application rétroactive des règles de procédure relatives à l'autorisation environnementale, tout en favorisant la possibilité de régulariser un vice de procédure. Par ailleurs, elle précise les modalités du contrôle des capacités techniques et financières de l'exploitant par les juridictions.

I. Le contexte

Pendant longtemps, un même projet pouvait faire l'objet de plusieurs autorisations (autorisation ICPE, IOTA, autorisation de défrichement, dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées etc.).

Pour faire face à ces contraintes administratives, une autorisation unique expérimentale a été créée en mars 2014 par les articles 13 à 16 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 puis étendue à l'ensemble du territoire le 1^er novembre 2015.

L'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 a finalement supprimé l'autorisation unique qu'elle a remplacée par l'autorisation environnementale, au champ d'application plus large. Les conditions d'entrée en vigueur de cette ordonnance sont les suivantes :

"1° Les autorisations délivrées au titre du chapitre IV du titre Ier du livre II ou du chapitre II du titre Ier du livre V du code de l'environnement dans leur rédaction antérieure à la présente ordonnance, ou au titre de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 ou de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014, avant le 1er mars 2017, sont considérées comme des autorisations environnementales relevant du chapitre unique du titre VIII du livre Ier de ce code, avec les autorisations, enregistrements, déclarations, absences d'opposition, approbations et agréments énumérés par le I de l'article L. 181-2 du même code que les projets ainsi autorisés ont le cas échéant nécessités ; les dispositions de ce chapitre leur sont dès lors applicables, notamment lorsque ces autorisations sont contrôlées, modifiées, abrogées, retirées, renouvelées, transférées, contestées ou lorsque le projet autorisé est définitivement arrêté et nécessite une remise en état ; » (article 15 de l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017)

L'interprétation de cet article était en cause dans la présente affaire.

II. Faits et procédure

Par un arrêté en date du 26 janvier 2016, le préfet du Nord a délivré une autorisation unique d'exploiter un parc de six éoliennes, qui a fait l'objet d'un recours en annulation devant le Tribunal administratif de Lille.

Avant de statuer sur la requête au fond, la juridiction a, par un jugement n° 1602467 du 14 décembre 2017, décidé de soumettre plusieurs questions au Conseil d'Etat, comme l'article L. 113-1 du code de justice administrative lui en donne la possibilité.

Ces questions étaient, en substance, les suivantes :

1- La juridiction doit-elle apprécier la légalité de l'autorisation unique contestée au regard des règles de procédure relatives aux autorisations environnementales ?

2- Quelles sont les conséquences des dispositions relatives aux autorisations environnementales sur les moyens soulevés à l'encontre d'une autorisation unique en tant qu'elle vaut permis de construire ?

3- Comment doit s'effectuer le contrôle des capacités techniques et financières du pétitionnaire telles que prévues par le nouveau régime de l'autorisation environnementale ?

III. L'avis du Conseil d'Etat

Les principaux apports de l'avis commenté sont les suivants.

1. Sur la non-rétroactivité des règles de procédure

En premier lieu, le Conseil d'Etat rappelle les dispositions de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017 et en déduit que cette dernière « n'a ni pour objet, ni pour effet de modifier rétroactivement les dispositions régissant la procédure de délivrance des autorisations uniques prévue par l'ordonnance du 20 mars 2014 ».

Les textes ne prévoyant pas spécifiquement une application rétroactive, le Conseil d'Etat applique les règles propres au contentieux de pleine juridiction, auquel sont soumises les autorisations uniques et les autorisations environnementales : les règles de procédure s'apprécient à la date de la délivrance de l'autorisation et celles de fond s'apprécient à la date où le juge statue. Il en conclut que les règles de procédure de l'ordonnance du 26 janvier 2017 ne sont pas applicables aux autorisations uniques :

"il revient au juge administratif, lorsqu'il est saisi d'une contestation contre une autorisation unique, d'en apprécier la légalité au regard des règles de procédure relatives aux autorisations uniques applicables à la date de sa délivrance ».

En deuxième lieu, le Conseil d'Etat nuance cette absence de rétroactivité en permettant au juge, « eu égard à son office de juge du plein contentieux », de prendre en compte « la circonstance, appréciée à la date à laquelle il statue » de la régularisation de vice de procédure, sous réserve que le vice n'ait pas nui à l'information du public.

En l'absence de régularisation au jour où il statue, le Conseil d'Etat considère que le juge peut faire application de l'article L.181-18 du code de l'environnement et sursoir à statuer dans l'attente de l'adoption d'une autorisation modificative. Cet avis fait ici écho à un arrêt rendu par la Cour administrative d'appel de Douai le 12 juillet dernier.

2. Sur le recours dirigé contre une autorisation unique en tant qu'elle vaut permis de construire

Le Conseil d'Etat relève la difficulté suivante : "L'autorisation unique, alors même qu'elle doit être regardée comme une autorisation environnementale depuis le 1^er mars 2017, continue également à produire ses effets en tant qu'elle vaut permis de construire". En cette qualité, l'autorisation unique est soumise au droit de l'urbanisme et le juge statue comme juge de l'excès de pouvoir sur cette partie de l'autorisation.

Aussi, les dispositions de l'autorisation environnementale ne sont pas applicables et le juge reste tenu d'examiner la légalité de l'autorisation unique en tant qu'elle vaut permis de construire.

3. Sur l'appréciation des capacités techniques et financières

En premier lieu, par un avis rendu le 22 mars 2018, le Conseil d'Etat avait déjà admis la possibilité pour le pétitionnaire de se prévaloir des règles plus favorables de l'article D. 181-15-2 du code de l'environnement autorisant l'exploitant à justifier de la constitution des capacités techniques et financières au plus tard à la mise en service de l'autorisation.

Ici, le Conseil d'Etat précise les modalités du contrôle des capacités techniques et financières par les juridictions. Il distingue deux cas :

• Si le juge se prononce sur la légalité de l'autorisation avant la mise en service de l'installation, il vérifie la pertinence des modalités de constitution des capacités ;
• Si le juge se prononce après la mise en service, il doit vérifier la réalité et le caractère suffisant des capacités ;

En deuxième lieu, le Conseil d'Etat mentionne dans son avis les différents outils à disposition des administrations et des tiers pour s'assurer, postérieurement à la mise en service, du maintien des capacités techniques et financières :

• Le préfet peut, à tout moment, prescrire un arrêté complémentaire. En cas d'inobservation de ces prescriptions, il met en demeure l'intéressé d'y satisfaire et peut prononcer des sanctions administratives (art. L. 181-14 et L. 171-58 du code de l'environnement) ;
• Les tiers peuvent former une réclamation pour que le préfet fasse usage de ses pouvoirs et en cas de refus, ils peuvent contester en justice cette décision (art. R. 181-52 du code de l'environnement).

Emilie Bertaina

Avocate - Cabinet Gossement Avocats