Autorisation environnementale : le Conseil d'Etat est interrogé sur les conditions de régularisation de ces décisions (CAA Douai)

 Autorisation environnementale : application du régime dans le cadre du contentieux relatif à la ferme des 1000 vaches

La Cour administrative d'appel de Douai a été saisie d'une requête en annulation d'un jugement du Tribunal administratif d'Amiens, lequel avait rejeté le recours formé contre la décision autorisant l'exploitation de la ferme dite « des 1000 vaches ».

Après analyse des arguments soulevés par les requérants, la Cour a considéré que le moyen tiré du caractère incomplet du dossier, compte tenu de l'absence de capacités financières de l'exploitant, est fondé.

Cependant, avant d'en tirer les conséquences juridiques sur l'autorisation contestée, elle a décidé de transmettre plusieurs questions de droit au Conseil d'Etat concernant des enjeux très importants liés à l'application du régime relatif aux autorisations environnementales.

Elles se rattachent à l'application du nouvel article L. 181-18 du code de l'environnement, résultant de l'ordonnance n°2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale

Cet article contient les dispositions portant sur la régularisation des autorisations environnementales dans le cadre d'un contentieux. Il prévoit que :

« I.- Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre une autorisation environnementale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés :
1° Qu'un vice n'affecte qu'une phase de l'instruction de la demande d'autorisation environnementale, ou une partie de cette autorisation, peut limiter à cette phase ou à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et demander à l'autorité administrative compétente de reprendre l'instruction à la phase ou sur la partie qui a été entachée d'irrégularité ;
2° Qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par une autorisation modificative peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si une telle autorisation modificative est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.

II.- En cas d'annulation ou de sursis à statuer affectant une partie seulement de l'autorisation environnementale, le juge détermine s'il y a lieu de suspendre l'exécution des parties de l'autorisation non viciées. »

En premier lieu, dans son arrêt, la Cour administrative d'appel de Douai précise que, dès lors qu'elles sont considérées comme des autorisations environnementales, les autorisations délivrées au titre du régime des installations classées avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance sont susceptibles d'être soumises au régime de l'autorisation environnementale.

Aussi, elles peuvent être régularisées, dans le cadre d'un contentieux, sur le fondement des dispositions de l'article L.181-18 du code de l'environnement. Elle se fonde sur les termes de l'article 15 de l'ordonnance n°2017-80 du 26 janvier 2017, qui prévoit que:

"Les dispositions de la présente ordonnance entrent en vigueur le 1er mars 2017, sous réserve des dispositions suivantes : 1° Les autorisations délivrées au titre du chapitre IV du titre Ier du livre II ou du chapitre II du titre Ier du livre V du code de l'environnement dans leur rédaction antérieure à la présente ordonnance, ou au titre de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 ou de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014, avant le 1er mars 2017, sont considérées comme des autorisations environnementales relevant du chapitre unique du titre VIII du livre Ier de ce code (…) ; les dispositions de ce chapitre leur sont dès lors applicables, notamment lorsque ces autorisations sont contrôlées, modifiées, abrogées, retirées, renouvelées, transférées, contestées".

La Cour précise, à propos de l'insuffisance constatée concernant le dossier de l'enquête publique, "qu'une telle insuffisance affecte ainsi une phase de l'instruction de la demande d'autorisation initiale ; que les dispositions nouvelles de l'article L. 181-18 du code de l'environnement, qui permettent une régularisation d'un vice affectant la demande initiale, apparaissent applicables au présent litige en vertu de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017".

En deuxième lieu, la Cour administrative d'appel de Douai s'interroge sur les modalités de régularisation d'une autorisation environnementale.

En particulier, elle cite les dispositions de l'article D. 181-15-2 du code de l'environnement et soulève une difficulté. Cet article prévoit que, lorsque le projet est une installation classée pour la protection de l'environnement soumise au régime de l'autorisation, le dossier de demande comprend notamment :

"3° Une description des capacités techniques et financières mentionnées à l'article L. 181-27 dont le pétitionnaire dispose, ou, lorsque ces capacités ne sont pas constituées au dépôt de la demande d'autorisation, les modalités prévues pour les établir. Dans ce dernier cas, l'exploitant adresse au préfet les éléments justifiant la constitution effective des capacités techniques et financières au plus tard à la mise en service de l'installation ;"

Aux termes de cette disposition, dans le cadre d'une demande d'autorisation environnementale concernant une installation classée soumise à autorisation, les documents établissant les capacités techniques et financières peuvent être adressés au préfet au plus tard à la mise en service de l'installation.

Le moyen de nature à entacher la légalité de l'autorisation d'exploiter la ferme des 1000 vaches étant rattaché à l'insuffisance des capacités financières de l'exploitant, la Cour s'interroge sur la combinaison de cet article avec les possibilités de régularisation des autorisations environnementales dans le cadre d'un contentieux.

Elle s'interroge plus largement sur les modalités d'application de l'article L. 181-18 du code de l'environnement. Par conséquent, la Cour a donc décidé de transmettre pour avis les quatre questions qui suivent au Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 113-1 du code de justice administrative :

- « 1°) La combinaison des dispositions du 1° et du 2° du I de l'article L. 181-18 du code de l'environnement permet-elle à la juridiction administrative d'ordonner le sursis à statuer en vue d'une régularisation lorsque le vice n'affecte qu'une phase de l'instruction de la demande d'autorisation ou ces dispositions sont-elles exclusives l'une de l'autre ? »

- « 2°) Les dispositions du II de l'article L. 181-18 du code de l'environnement concernant les cas d'annulation ou de sursis à statuer affectant « une partie seulement de l'autorisation environnementale » sont-elles applicables lorsque le juge met en œuvre les dispositions du 1° en limitant la portée de l'annulation qu'il prononce à la « phase de l'instruction » viciée ? Dans le cas où ces dispositions ne seraient pas applicables dans un tel cas, peut-on faire application de la règle posée par la décision du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, du 15 mai 2013 ARF n° 353010 concernant l'office du juge lorsqu'il annule une autorisation relative à l'exploitation d'une installation classée ? »

- « 3°) Dans l'hypothèse où la juridiction administrative se plaçant sur le terrain du 1° du I de l'article L. 181-18 du code de l'environnement, prononce une annulation limitée à une phase de l'instruction de la demande et enjoint à l'autorité administrative compétente de reprendre l'instruction à la phase de l'instruction ou sur la partie qui a été entachée d'irrégularité, cette autorité administrative doit-elle nécessairement prendre une nouvelle décision à l'issue de cette procédure ? La juridiction peut-elle le lui ordonner ? »

- « 4°) Lorsque la mise en service de l'installation a eu lieu à la date à laquelle la juridiction administrative statue, y a-t-il encore lieu, au regard notamment des dispositions du 3° du I de l'article D. 181-15-2 du code de l'environnement, d'exiger la régularisation de cette phase de l'instruction alors que l'autorité administrative compétente est réputée avoir reçu, au plus tard à la date de cette mise en service, les éléments justifiant la constitution effective des capacités techniques et financières qui auraient pu manquer initialement au dossier ? Si une telle régularisation doit continuer à être exigée, y a-t-il lieu d'ordonner une nouvelle enquête publique si le défaut d'information se situait à ce stade de la phase d'instruction ?".

Les réponses apportées à ces questions par le Conseil d'Etat seront déterminantes pour l'ensemble des contentieux qui portent sur la légalité des autorisations environnementales.

Florian Ferjoux

Avocat - Cabinet Gossement Avocats