La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (dite loi AGEC) prévoit que la France se donne pour objectif de ne plus mettre sur le marché d'emballages en plastique à usage unique d'ici à 2040. Pour atteindre cet objectif, la loi prévoit à son article 7 la mise en place avant le 1er janvier 2022 d'une stratégie pour la réduction, la réutilisation, le réemploi et le recyclage des emballages en plastique à usage unique. Le projet de stratégie Réduction, Réutilisation/réemploi, Recyclage (3R) a été soumis à consultation du public du 5 au 25 février 2022. Présentation.
La stratégie 3R détermine d'une part, des mesures de portée générale et d'autre part, des mesures spécifiques pour 42 secteurs qui font l'objet de feuilles de route "sectorielles" : "des perspectives d'évolution pour 2040 ont également été identifiées (voir annexe 2). 42 secteurs ont été analysés, dans un esprit de co-construction avec un maximum de fédérations professionnelles et de parties prenantes. Ces fiches ont été annexées à la stratégie et constituent un point de départ pour des feuilles de route qui pourraient être réalisées par les organisations professionnelles" (Cf. stratégie 3R p. 11).
Cette présentation de la stratégie 3R porte sur les mesures de portée générale.
I. La genèse de la stratégie 3R
Obligation par la loi AGEC de mettre en place la stratégie 3R. L'article 7 de la loi AGEC a prévu la mise en place de la stratégie 3R pour atteindre la fin de la mise sur le marché d'emballages en plastique à usage unique d'ici à 2040 :
"Une stratégie nationale pour la réduction, la réutilisation, le réemploi et le recyclage des emballages en plastique à usage unique est définie par voie réglementaire avant le 1er janvier 2022. Cette stratégie détermine les mesures sectorielles ou de portée générale nécessaires pour atteindre les objectifs mentionnés au deuxième alinéa. Ces mesures peuvent prévoir notamment la mobilisation des filières à responsabilité élargie du producteur et de leurs éco-modulations, l'adaptation des règles de mise sur le marché et de distribution des emballages ainsi que le recours à d'éventuels outils économiques."
Les objectifs 3R fixés par le décret d'application de la loi AGEC. En application de l'article 7 de la loi AGEC, le décret n° 2021-517 du 29 avril 2021 a défini les objectifs de réduction, de réutilisation et de réemploi ainsi que de recyclage des emballages plastiques à usage unique pour la période 2021-2025. La notice du décret indique en ce sens :
"pour atteindre la fin de la mise sur le marché d'emballages en plastique à usage unique d'ici à 2040, le présent décret fixe des objectifs de réduction, de réemploi et réutilisation, et de recyclage pour ces emballages pour la période 2021-2025."
L'article 2 du décret du 29 avril 2021 a fixé comme objectif de réduire de 20% la mise sur le marché de ces emballages avant le 31 décembre 2025. La moitié de cette réduction doit concerner les emballages obtenus par recours au réemploi et à la réutilisation.
"L'objectif de réduction prévu par l'article L. 541-10-17 du code de l'environnement est fixé pour l'ensemble des metteurs sur le marché d'emballages en plastique à usage unique, à 20 %, dont au moins 50 % obtenus par recours au réemploi et à la réutilisation d'emballages, à l'échéance du 31 décembre 2025, en tenant compte du potentiel propre aux catégories de produits auxquelles sont destinés ces emballages."
Selon cet article, la notion d'inutilité désigne les emballages " n'ayant pas de fonction technique essentielle, comme une fonction de protection, sanitaire et d'intégrité des produits, de transport, ou de support d'information règlementaire ".
L'article 2 du décret du 29 avril 2021 a également fixé comme objectif de réduire à 100% les emballages plastiques inutiles d'ici 2025. Cet article dispose :
"Un objectif de tendre vers une réduction de 100 % des emballages en plastique à usage unique inutiles, définis comme ceux n'ayant pas de fonction technique essentielle, comme une fonction de protection, sanitaire et d'intégrité des produits, de transport, ou de support d'information règlementaire, est fixé à l'échéance du 31 décembre 2025."
L'article 3 du décret du 29 avril 2021 a par ailleurs fixé comme objectif de recycler les emballages plastiques à usage unique à 100% d'ici 2025. Cet article dispose :
"L'objectif de recyclage prévu par l'article L.541-10-17 du code de l'environnement est de tendre vers la valeur de 100 %, à l'échéance du 1er janvier 2025."
Les emballages concernés par les objectifs fixés par le décret d'application de la loi AGEC. Le décret du 29 avril 2021 pris en application de la loi AGEC a défini le champ d'application des objectifs de réduction, de réutilisation/ réemploi et de recyclage des emballages plastiques à usage unique.
En premier lieu, l'article 1 du décret du 29 avril 2021 prévoit que les objectifs s'appliquent à tout emballage désigné à l'article I de l'article R. 543-43 du code de l'environnement, soit ceux :
" destinés à contenir et à protéger des marchandises, à permettre leur manutention et leur acheminement du producteur au consommateur ou à l'utilisateur, et à assurer leur présentation. Tous les articles "à jeter" utilisés aux mêmes fins doivent être considérés comme des emballages ".
En deuxième lieu, seuls les emballages plastiques sont concernés. Le plastique est entendu comme :
" matériau constitué d'un polymère […] qui peut jouer le rôle de composant structurel principal de produits finaux, à l'exception des polymères naturels qui n'ont pas été chimiquement modifiés " (article 1 du décret du 29 avril 2021).
En troisième lieu, l'emballage concerné est celui à "usage unique", c'est-à-dire celui :
" fabriqué entièrement ou partiellement à partir de plastique et qui n'est pas conçu, créé ou mis sur le marché pour accomplir, pendant sa durée de vie, plusieurs trajets ou rotations en étant retourné à un producteur pour être rempli à nouveau, ou qui n'est pas conçu, créé ou mis sur le marché pour être réutilisé pour un usage identique à celui pour lequel il a été conçu " (article 1 du décret du 29 avril 2021).
La stratégie 3R prend également en compte la notion d' "emballage excessif" actuellement discutée lors de la révision de la directive 94/62/CE du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d'emballages : " un emballage excessif est défini comme un emballage dans lequel la quantité excède une ou plusieurs limites établies par benchmark [étalonnage] pour la catégorie ou sous-catégorie de produit pertinente ".
La stratégie 3R précise que la notion d'emballage excessif englobe celle d'emballage inutile : "Bien que l'articulation entre ces deux notions soit encore à affiner, on peut faire le constat que la seconde englobe la première, un emballage inutile étant a fortiori excessif" (Cf. stratégie 3R p. 84).
II. La vision stratégique
La stratégie 3R présente tout d'abord une "vision stratégique", reposant notamment sur la réduction, le réemploi / la réutilisation et le recyclage du plastique, ainsi que sur une transformation des modes de consommation.
Les notions de réduction, réemploi/réutilisation et recyclage (point 2.2)
Réduction. La stratégie 3R vise d'abord à réduire les emballages plastiques à usage unique.
"L'objectif de réduire de 100% d'ici 2025 la mise sur le marché de ces emballages inutiles invite à une réflexion systématique sur "les fonctions techniques essentielles" de l'emballage, et la façon de les assurer avec le minimum - voir sans emballage.
Cette réflexion oblige a revenir aux fondamentaux de l'emballage : les propriétés barrières (gaz, eau, etc), la protection et l'intégrité physique du produit, la conservation, la logistique, l'usage, l'information du consommateur, et à le concevoir pour servir ces ambitions". (Cf. stratégie 3R p. 77).
Ce terme de "réduction" implique l'utilisation du "juste emballage". La recherche du "juste emballage" est développée dans la stratégie 3R aux pages 77 et suivantes. Elle se décline en plusieurs actions, dont la suppression des emballages plastiques inutiles : "Un élément à suivre dans les prochaines années sera probablement de reporter des fonctionnalités de l'emballage de regroupement ou de transport pour obtenir un effet de massification" (p. 78).
La réduction de la masse unitaire de plastique incorporé dans certains emballages est aussi envisagée : "La réduction du poids unitaire à format constant consiste à optimiser la quantité de plastique utilisée dans l'emballage tout en en préservant les fonctionnalités". Cette réduction peut prendre trois formes (p. 80) :
- "Réduction de l'épaisseur ;
- Suppression de vide ;
- Suppression de surface non utilisée".
La vente de produits en grand format ou en version concentrée (réduction d'eau) contribue aussi à la réduction des emballages en plastique : "le passage à des grands formats (dits aussi "formats familiaux") consiste à accroitre la quantité de produits conditionnés dans une unité d'emballage). Cela a pour conséquence une réduction du nombre d'emballages mais aussi une réduction des tonnages, la quantité d'emballage par unité étant généralement moindre pour des plus grands formats" (p. 82).
Réemploi/réutilisation. La stratégie 3R propose ensuite de remplacer les emballages à usage unique par des emballages pouvant être réemployés :
"Plusieurs alternatives sont considérées comme pouvant concourir aux objectifs de réemploi : le réemploi par le professionnel, le vrac et la recharge" (Cf. stratégie 3R p. 87).
Le réemploi peut ainsi être envisagé grâce au professionnel, qui présente le produit dans des emballages à réemployer : "la première forme de réemploi considérée ici consiste à mettre à disposition sur le lieu de vente, le produit emballé dans un emballage réemployable : l'emballage, une fois vide, est destiné à être retourné par le consommateur pour être nettoyé, contrôlé et rempli à nouveau par le professionnel" (p. 89).
Le réemploi peut également être envisagé grâce au consommateur, qui accède aux produits sous vrac, ou recharge les produits au point de vente : "le consommateur doit être incité, financièrement ou opérationnellement (consigne, caution, ou remise sur le prix d'achat, points, gratification...)" (p. 97).
A noter que l'emballage réutilisable est défini comme celui « conçu, créé et mis sur le marché pour pouvoir accomplir pendant son cycle de vie plusieurs trajets ou rotations en étant rempli à nouveau ou réutilisé pour un usage identique à celui pour lequel il a été conçu » (article 3 de la directive 94/62/CE du 20 décembre 1994).
Recyclage. La stratégie 3R poursuit enfin l'objectif de recycler 100 % des emballages plastiques à usage unique d'ici 2025. La stratégie 3R indique que la définition du terme "recyclage" est incomplète à ce jour :
"De nouveaux travaux sont en cours pour préciser la définition d' "emballages recyclables", entendus dans le décret 3R comme ceux "qui disposent d'une filière de recyclage opérationnelle d'ici au 1er janvier 2025, ne perturbent ni les opérations de tri, ni celles de recyclage des déchets d'emballages, ne comportent pas de substances ou éléments indissociables susceptibles de limiter l'utilisation du matériau recyclé" (Cf. stratégie 3R p. 128).
La stratégie 3R indique que trois instruments seront nécessaires pour atteindre l'objectif de recycler 100% des emballages plastiques à usage unique d'ici 2025 (p. 130) :
- "Une méthode objective, partagée ainsi que des calendriers raisonnables et un vérificateur doivent être désignés pour les emballages qui ne répondent pas encore aux critères de recyclabilité, mais qui devront y répondre d'ici 2025 (ex. PS, PP souple) ;
- Un processus doit être défini pour les nouveaux emballages mis sur le marché (information à transmettre, tests à réaliser, délai de réalisation, de l'évaluation de la recyclabilité, jalons et points d'étapes pour évaluer la pertinence de poursuivre le processus à intervalles réguliers) ;
- Des règles et des tests doivent être conçus pour travailler sur les nouveaux matériaux (ceux pour lesquelles la connaissance et les protocoles de tests n'existent pas encore - tant pour les pratiques que pour d'autres matériaux".
La transformation des modes de consommation (point 2.3)
La vision stratégique repose par ailleurs sur l'idée que centrer les efforts uniquement sur l'emballage ne sera pas aussi efficace qu'instaurer des changements dans les habitudes de consommation :
"la stratégie 3R est centrée sur l'emballage. Or une partie des réponses résideront probablement dans les ruptures et les évolutions plus systématiques de nos habitudes de consommation des produits (et par conséquent, de leurs emballages)" (Cf. stratégie 3R p. 151).
A cet égard, la stratégie 3R prévoit des évolutions dans plusieurs domaines liés aux habitudes de consommation :
Dans le domaine de la transition alimentaire (p. 152), la consommation de produits locaux et non transformés est toujours plus encouragée. Le besoin en emballage devrait donc évoluer vers des conditionnements allégés : "ces évolutions dans les habitudes de consommation alimentaire pourraient réduire le besoin en emballage en plastique à usage unique" (p. 152).
Dans le domaine des produits concentrés ou solides (p. 154), les produits d'hygiènes et de beauté sont parfois présentés en version concentrée diluable, ou en version solide. Ces produits nécessitent moins d'emballages et devraient ainsi être privilégiés : "l'évolution des habitudes de consommation pour favoriser la préparation de produits à domicile viendrait réduire le besoin en emballage, en particulier les emballages en plastique à usage unique" (p. 157).
Dans le domaine de la consommation d'eau (p. 154), les boissons génèrent beaucoup de plastiques. La consommation de l'eau du robinet est encouragée : "l'eau du robinet représente un potentiel de réduction des quantités d'emballage en plastique à usage unique: en combinaison avec la promotion de solutions innovantes pour filtrer l'eau et en assurer la qualité, ou encore pour gazéifier et faire des boissons chez soi. Ces solutions bénéficient d'une grande diversification de l'offre (fontaines à eau branchées sur le réseau, purificateurs, gazéificateur, concentrés pour boisson à diluer, etc) et sont en particulier amenées à se déployer pour la consommation d'eau hors domicile" (p. 154).
Dans le domaine de la relocalisation de la production (p. 158), la réduction de distance de transport augmente l'optimisation logistique. Les produits bruts pourraient ainsi présenter moins d'emballage. Le réemploi des emballages pourrait aussi être facilité :"plus largement, une relocalisation de la production, voire une réindustrialisation des territoires permettrait la mise à disposition des consommateurs de produits plus locaux, et la réduction des distances de transport. [...] En s'accompagnant d'une réflexion sur l'optimisation de la logistique, comme le choix des modes de transport peu émetteurs en émission de GES et des emballages réduits ou encore l'organisation des points de distribution au plus près des consommateurs, ces circuits de proximité peuvent s'avérer très performants, tout particulièrement dans le cas de produits bruts qui peuvent être peu, voir pas emballés, le potentiel de réduction du conditionnement lié au transport et le potentiel de réemploi des emballages de transport pourraient être significatifs".
III. Le plan d'actions
"Limiter les benchmarks, communiquer et diffuser les méthodes et bonnes pratiques existantes" (p. 183) : Dès 2022, les fédérations professionnelles devront réaliser des étalonnages de réduction des emballages plastiques inutiles, par secteur d'activité.
Les éco-organismes devront tester et diffuser des outils pour suivre les réductions de ces emballages.
A partir de 2023, les éco-organismes devront également sensibiliser les acteurs aux bonnes pratiques de réduction des emballages inutiles ou excessifs. A cette date, les éco-organismes pénaliseront par le biais de l'écocontribution les emballages inutiles ou excessifs signalés.
"Renforcer le cadre de régulation et d'incitation" (p. 184) : Les éco-organismes devront mettre en place un outil de signalement électronique des emballages excessifs, et définir cette notion en l'illustrant avec des cas concrets.
"Stimuler l'innovation" (p. 185) : Jusqu'en 2025, les éco-organismes devront mener et financer des projets d'innovation et de recherche et développement pour se passer de certaines fonctionnalités d'emballages (support d'information par exemple) et trouver des alternatives sans emballages.
Axe 2 : accompagner la montée en puissance du réemploi (point 3.2)
La stratégie 3R entend également développer le réemploi.
"Donner des définitions concrètes pour assurer un réemploi effectif" (p. 186) : les éco-organismes devront préciser le dispositif de réemploi des emballages plastiques à la fin de cette année et élaborer un référentiel de certification en 2023. Un organisme tiers sera chargé de vérifier l'allégation "emballage réemployable".
"Garantir la sécurité sanitaire" (p. 187) : sur la période 2022-2023, les éco-organismes devront par ailleurs vérifier l'aptitude au contact alimentaire des emballages réemployés.
"Coordonner le déploiement du réemploi" (p. 187) : en 2023-2024, les structures collectives (dont les éco-organismes) devront identifier les besoins d'infrastructures et de lavages pour répartir leur implantation sur tout le territoire.
"Accompagner l'adaptation des points de vente" (p. 188) : les distributeurs devront dès 2022 adapter les points de vente pour augmenter le vrac et la recharge de produits, ainsi qu'améliorer l'information du consommateur sur ces pratiques.
"Recharge : préciser les définitions" (p. 189) : les éco-organismes devront développer un référentiel pour faire vérifier les allégations "emballages rechargeables" ou "recharge". Ils devront également soutenir les investissements nécessaires à la conception des emballages à réemployer.
Axe 5 : accélérer l'augmentation de la collecte (point 3.5)
La stratégie 3R propose des actions pour accroitre la collecte des emballages plastiques.
"Définir de nouveaux objectifs à la REP ménager et à la REP restauration" (p. 196) : En 2023, dans le cadre de l'élaboration du cahier des charges d'agrément des éco-organismes, les pouvoirs publics devront d'une part, définir de nouveaux objectifs applicables à la filière REP des emballages ménagers et à la nouvelle filière REP des "emballages de restauration" et d'autre part, accélérer l'amélioration des dispositifs de collecte existants.
"Développer des dispositifs complémentaires" (p. 196) : Il est également prévu de développer des dispositifs complémentaires adaptés aux déchets d'emballages ménagers "hors domicile".
"Adapter et amplifier les communications nationales et locales sur le geste de tri" (p. 197) : A compter de 2023, les éco-organismes devront amplifier les communications sur le geste de tri, et mener des campagnes nationales et sectorielles.
Axe 6 : tri – moderniser, innover et adapter (point 3.6)
La stratégie 3R prévoit enfin des actions visant à moderniser l'organisation du tri.
"Anticiper et partager les évolutions à apporter à l'organisation du tri, en préparation de la prochaine période d'agrément des éco-organismes emballages ménagers" (p. 198) : Dès 2022, les éco-organismes sont mis à contribution. Ils devront effectuer un bilan complet de l'extension des consignes de tri et une projection des évolutions de gisements et de débouchés, en prévision de la prochaine période d'agrément.
A compter de 2023, les pouvoirs publics définiront un nouveau cadre et des objectifs d'évolution dans l'organisation du tri, lors de l'élaboration des nouveaux cahiers des charges d'agrément des éco-organismes. Les modalités organisationnelles seront également redéfinies.
En conclusion, en se dotant d'une feuille de route détaillée, les pouvoirs publics rendent atteignable l'objectif de la loi AGEC de ne plus mettre sur le marché d'emballages en plastique à usage unique d'ici à 2040.
Sarah Creuly
Juriste - Cabinet Gossement Avocats