Par une décision datée du 11 janvier 2023, la Cour de cassation (3ème chambre civile) a jugé que toute toute méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique à l'origine de l'annulation définitive d'un permis de construire peut fonder une action en démolition de la construction édifiée en exécution de ce permis, en application des dispositions de l'article L.480-13 du code de l'urbanisme. Il en va ainsi d'une annulation contentieuse du permis de construire la construction litigieuse, pour insuffisance de l'étude d'impact. Commentaire.

Résumé

La décision rendue ce 11 janvier 2023 par la Cour de cassation comporte deux précisions intéressantes du régime de l'action en démolition fondée sur les dispositions de l'article L.480-13 du code de l'urbanisme.

  • D'une part, toute méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique à l'origine de l'annulation définitive d'un permis de construire peut fonder une action en démolition de la construction édifiée en exécution de ce permis. Il en va ainsi d'une annulation contentieuse pour insuffisance de l'étude d'impact.
  • D'autre part, cette décision de la Cour de cassation confirme que, si l'article L.480-13 du code de l'urbanisme impose que la construction litigieuse soit située dans l'une des zones à protection particulière qu'il énonce, il n'impose pas que la construction ait été édifiée en violation du régime de protection propre à la zone dans laquelle elle se situe.

Commentaire

Dans cette affaire, le Conseil d'Etat a confirmé, par une décision en date du 8 novembre 2017, l'annulation d'un permis de construire pour une installation de production d'énergie renouvelable. Cette installation était cependant déjà construite depuis 2016. Plusieurs associations ont alors assigné l'exploitant en démolition du parc éolien et en dommages-intérêts. Par arrêt du 3 juin 2021, la cour d'appel de Montpellier a rejeté cette demande. Par une décision ici commentée, la cour de cassation s'est prononcée sur le pourvoi dirigé contre cet arrêt. 

A titre liminaire, il convient de rappeler que le propriétaire d'une construction édifiée illégalement peut être condamné par un tribunal judiciaire à la démolir lorsque les conditions définies à l'article L.480-13 du code de l'urbanisme sont réunies. Ces conditions cumulatives sont les suivantes. 

  • Le permis de construire cette construction a été définitivement annulé par la juridiction administrative et n'a pas été régularisé. 
  • La construction se situe dans l'une des zones mentionnées audit article L.480-13 du code de l'urbanisme : zones Natura 2000, coeur des parcs nationaux etc..
  • Le demandeur de la démolition doit démontrer avoir subi un préjudice personnel en lien de causalité directe avec cette violation des règles d'urbanisme. 

Par sa décision ici commentée, la cour de cassation a apporté deux précisons intéressantes quant au régime juridique de cette action en démolition.

I. L'annulation du permis de construire peut fonder une demande de démolition de la construction illégale, quel que soit le motif de l'annulation

L'article L.480-13 du code de l'urbanisme dispose que la première condition à laquelle doit satisfaire une demande de démolition d'une construction illégale tient à ce que le permis de construire celle-ci a été annulé. 

"Lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire :

1° Le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative et, sauf si le tribunal est saisi par le représentant de l'Etat dans le département sur le fondement du second alinéa de l'article L. 600-6, si la construction est située dans l'une des zones suivantes :(...)"

La question dont était saisie la Cour de cassation était de savoir si tout motif d'annulation du permis de construire peut fonder une action en démolition. La réponse est positive. L'arrêt rendu ce 11 janvier 2023 précise clairement que "toute méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique peut servir de fondement à un action en démolition" : 

"11. Il en résulte que toute méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique peut servir de fondement à une action en démolition d'une construction édifiée conformément à un permis de construire ultérieurement annulé, dès lors que le demandeur à l'action démontre avoir subi un préjudice personnel en lien de causalité directe avec cette violation."

Par voie de conséquence, l'annulation d'un permis de construire pour un motif d'illégalité externe tenant, par exemple, à l'insuffisance de l'étude d'impact peut servir de fondement à une action en démolition. C'est donc à tort que la cour d'appel de Montpellier a, dans cette affaire, jugé que seule la violation de règles de fond et non de règles de procédure permet d’accueillir la demande de démolition : 

"12. Pour rejeter les demandes, l'arrêt relève qu'il s'évince de l'arrêt du 26 janvier 2017 de la cour administrative d'appel que l'annulation de l'arrêté préfectoral du 24 avril 2013 était motivée par une insuffisance de l'étude d'impact relative à la présence d'un couple d'aigles royaux dans le massif de X au moment où le préfet de l'Hérault a pris cet arrêté.

13. Il en déduit que la construction du parc éolien de [Localité 4] n'a pas été édifiée par la société X en méconnaissance de règles d'urbanisme ni de servitudes d'utilité publique applicables en l'espèce, véritables règles de fond en matière d'utilisation des espaces et non simples règles de procédure, au sens de l'article L. 480-13, a), du code de l'urbanisme.

14. En statuant ainsi, la cour d'appel a violé les textes susvisés."

Le motif d'illégalité externe qui est à l'origine de l'annulation, par le juge administratif, du permis de construire de la construction litigieuse peut tenir à l'insuffisance de l'étude d'impact. On notera que l'insuffisance est ici relative à la présence d'espèces protégées.

II. La construction illégale peut être démolie si elle est située dans certaines zones, sans besoin de vérifier si elle a été édifiée en violation du régime particulier de protection de ces zones

Aux termes de l'article L.480-13 du code de l'urbanisme, l'une des deux conditions que doit remplir la demande de démolition présentée au juge judiciaire tient à que la construction illégale doit être localisée dans l'une des zones énumérées par cet article. 

Par une décision n° 2017-672 QPC du 10 novembre 2017, le Conseil constitutionnel a indiqué que cette condition relative à la localisation de la construction dans une zone soumise à une régime de protection particulier, introduite par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, est conformes à la Constitution

La rédaction de cet article L.480-13 a été modifiée par l'article 80 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Et ce, de manière à prévoir que le préfet peut demander au juge administratif la démolition d'une construction procédant d'un permis de construire annulé, même si elle ne se situe pas dans l'une des zones précitées :

"Lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire :

1° Le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative et, sauf si le tribunal est saisi par le représentant de l'Etat dans le département sur le fondement du second alinéa de l'article L.600-6, si la construction est située dans l'une des zones suivantes (...)" (nous soulignons). 

L'arrêt rendu ce 11 janvier 2023 par la Cour de cassation est intéressant en ce qu'il confirme et précise que, si l'article L.480-13 du code de l'urbanisme impose que la construction litigieuse soit située dans l'une des zones à protection particulière qu'il énonce, il n'impose pas que la construction ait été édifiée en violation du régime de protection propre à la zone dans laquelle elle se situe :

"7. Il résulte de ce texte que la condamnation à démolir une construction édifiée en méconnaissance d'une règle d'urbanisme ou d'une servitude d'utilité publique et dont le permis de construire a été annulé est subordonnée à la seule localisation géographique de la construction à l'intérieur de l'une des zones visées, sans qu'il soit nécessaire que la construction ait été édifiée en violation du régime particulier de protection propre à cette zone."

Il s'agit d'une confirmation. La Cour de cassation avait déjà précisé que la seule localisation de la construction illégale dans l'une des zones citées à l'article L.480-13 du code de l'urbanisme suffit (cf. Cour de cassation, 16 novembre 2022, n° 21-24.473).

Arnaud Gossement

Avocat et professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également : 

Note du 6 janvier 2023 - Urbanisme : le maire peut ordonner la démolition des constructions illégales, sous astreinte, au titre de l'article L.481-1 du code de l'urbanisme (Conseil d'Etat, 22 décembre 2022, n°463331)

Note du 30 mars 2017 - Urbanisme : la réforme de l'action en démolition s'applique immédiatement (Cour de cassation)