Urbanisme – Loi Littoral : précisions sur le nouveau rôle du SCoT dans le cadre de la déclinaison des règles de densification (Conseil d’Etat)

Les modifications des dispositions de la loi Littoral par la loi ELAN

Pour rappel, la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi "ELAN", a apporté des modifications aux dispositions résultant de la loi Littoral.

La loi ELAN a complété l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme, en prévoyant que les SCoT doivent déterminer les critères d'identification des secteurs pouvant être urbanisés. Sur la base de ces critères, les SCoT définissent la localisation de ces zones. Les rédacteurs des SCoT doivent tenir compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire.

En outre, la loi ELAN a ouvert la possibilité de combler les dents creuses dans des zones d'urbanisation intermédiaire.

L'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dispose désormais que :

« L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants.
Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs (…). »

Ces dispositions ont donc pour but de créer un régime particulier en vue de la densification pour des zones d'urbanisation, qui seraient non suffisamment denses pour pouvoir être qualifiées d'agglomérations ou de villages au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, mais qui ne seraient pas non plus des zones d'urbanisation diffuse.

Plusieurs règles visent à encadrer cette nouvelle forme de densification. La densification ne concerne pas les terrains situés dans la bande littorale de 100 mètres ou ceux situés au sein des espaces proches du rivage. Elle ne peut concerner qu'un projet venant améliorer l'offre de logement ou d'hébergement ou un projet d''implantation de services publics. En outre, la construction ne peut être autorisée que si elle n'a pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant et si elle n'est pas de nature à modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Enfin, le SCoT doit avoir, au préalable, déterminer les critères d'identification de ces secteurs spécifiques déjà urbanisés, et il doit en avoir défini la localisation.

Sur ce dernier point, la loi ELAN a précisé, au titre de mesures transitoires, que, jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées dans les zones d'urbanisation intermédiaire, même si elles n'ont pas encore été identifiées par le SCoT ou non délimitées par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la loi.

Evolution du rôle du SCoT : instrument de déclinaison des dispositions de la loi Littoral

La décision du Conseil d'Etat en date du 9 juillet 2021 confirme le rôle notable du SCoT dans la détermination des zones des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés.

Dans le cadre de son appréciation, l'autorité administrative doit s'assurer de la conformité de l'autorisation avec les dispositions du code de l'urbanisme, en prenant en compte le contenu du SCoT :

« l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. »

Le caractère constructible d'un terrain soumis à la loi Littoral doit donc tenir compte de la localisation et des critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés résultant du SCoT.

Dans sa décision, le Conseil d'Etat précise que, pour être pris en compte dans le cadre de l'application de la loi Littoral à une décision d'urbanisme, le contenu du SCoT doit être suffisamment précis et compatible avec les dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

La décision traduit donc la portée juridique du SCoT. Les projets implantés sur le territoire d'une commune littorale sont déjà soumis, d'une part, au plan local d'urbanisme, mais aussi et surtout systématiquement aux dispositions législatives de la loi Littoral. Le contenu du SCoT complète le droit applicable.

Au cas d'espèce, le SCoT opposable, qui avait fait l'objet d'une évolution pour inclure les nouvelles dispositions de la loi ELAN, n'a pas délimité de secteur d'urbanisation au niveau du terrain d'assiette du projet litigieux. La construction, qui était une maison d'habitation, située en discontinuité des agglomérations et villages existants et en dehors des autres secteurs déjà urbanisés, a donc été jugée comme contraire aux dispositions de la loi Littoral.

La situation était donc relativement simple. Il en ira autrement pour des projets situés dans des secteurs de densification identifiés par le SCoT qui pourront faire l'objet d'une contestation. La localisation des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés, ainsi que leurs critères d'identification, fera nécessairement l'objet d'appréciations plus complexes de la part du juge administratif.

Florian Ferjoux
Avocat - Gossement Avocats