La mise à disposition du public d’une étude d’impact peut être exigible même si le droit interne ne le prévoit pas encore (Conseil d’Etat)

L'arrêt rendu le 22 janvier 2016 par le Conseil d'Etat retiendra l'attention à plusieurs titres.

- En premier lieu, il confirme que la mise à disposition du public d'une étude d'impact peut être exigible, au titre d'une directive européenne dont le délai de transposition a expiré, même si le droit interne ne le prévoit pas encore ;

- En deuxième lieu, il précise que le défaut de mise à disposition du public de l'étude d'impact ainsi exigible ne constitue pas nécessairement un motif d'annulation du permis de construire litigieux : il convient de s'assurer que les conditions d'application de la jurisprudence « Danthony » sont réunies.

- En troisième lieu, il appelle le Juge administratif à vérifier concrètement, au vu des circonstances de fait, si le défaut de mise à disposition d'une étude d'impact a pu priver le public d'une garantie ou nuire à son information ou avoir une incidence sur le sens de la décision prise par l'administration.

Cet arrêt est important car il rend compte de l'équilibre recherché par le Conseil d'Etat entre, d'une part le respect du droit de l'Union européenne dont l'effet utile doit être assuré, d'autre part, le souci d'appliquer la jurisprudence « Danthony » qui réduit le champ des vices de procédure susceptibles de justifier l'annulation d'une décision administrative. Il serait intéressant de bénéficier du point de vue de la Cour de justice de l'Union européenne sur la réalisation de cet équilibre.

En toute hypothèse, cet arrêt confirme que les porteurs de projets et demandeurs d'autorisations d'urbanisme ou d'environnement doivent toujours vérifier, au-delà des lois et règlements de droit interne, quelles sont les obligations à respecter au titre du droit de l'Union européenne.

Les faits et la procédure

Dans ce dossier, une société avait obtenu un permis de construire tacite pour un projet de construction d'une installation de production d'énergie renouvelable. Une personne opposée à la réalisation de ce projet a alors formé un recours en annulation tendant, notamment, à l'annulation, de ce permis de construire tacite.

Par arrêt n°13LY01881 rendu le 13 novembre 2014, la Cour administrative d'appel de Lyon a rejeté cette demande d'annulation après avoir :

- d'une part, souligné que le droit de l'Union européen impose aux Etats d'organiser la mise à disposition du public de l'évaluation environnementale d'un projet entrant dans le champ d'application de la directive du 27 juin 1985

- d'autre part, jugé, dans ce dossier, qu'il n'était pas démontré que l'absence de mise à disposition de l'étude d'impact requise par l'administration, aurait privé le public d'une garantie, aurait eu une incidence sur le sens de la décision qui a été prise, ou même aurait eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées

L'arrêt rendu le 13 novembre 2014 par la Cour administrative d'appel de Lyon précise en effet :

« 17. Considérant, en cinquième lieu, que si aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoyait, à la date de délivrance du permis contesté, que celui-ci devait être précédé d'une étude d'impact, une telle étude a été réalisée par le pétitionnaire à la demande de l'administration ; qu'il résulte clairement du point 2 de l'article 6 de la directive susvisé du Conseil du 27 juin 1985 que les Etats devaient prendre les mesures propres à assurer, préalablement à la délivrance d'autorisations de projets ou d'opérations entrant dans le champ d'application de la directive, la mise à la disposition du public de toute évaluation de l'impact de tels projets ou opérations sur l'environnement ; qu'il n'est pas contesté que, comme le soutient M.D..., l'étude d'impact relative au parc éolien projeté n'a pas été mise à la disposition du public avant la délivrance du permis de construire ;

18. Considérant toutefois que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, alors notamment que le projet n'a pas fait l'objet d'une enquête publique, que l'absence de mise à disposition du public de l'étude d'impact, qui n'a privé celui-ci d'aucune garantie, aurait eu une incidence sur le sens de la décision qui a été prise, ou même aurait eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées ; »

Il convient de souligner qu'aux termes de cet arrêt :

- le défaut de transposition de la directive du 27 juin 1985 ne peut justifier que le permis de construire attaqué ait été délivré sans mise à disposition du public d'une étude d'impact, au préalable (confirmation de CE, 3 mars 2004, n°259001) ;

- l'absence de mise à disposition du public ne constitue toutefois pas, au cas présent, un vice de procédure de nature à rendre illégal le permis de construire tacite, par application de la jurisprudence « Danthony ».

Le Conseil d'Etat a été saisi d'un pourvoi en cassation dirigé contre cet arrêt par de la Cour administrative d'appel de Lyon.

Le défaut de transposition de la directive modifiée du 27 juin 1985 à la date de délivrance du permis de construire

L'arrêt rendu par le Conseil d'Etat souligne tout d'abord que le permis de construire attaqué a été délivré à une date à laquelle l'Etat français devait avoir terminé de transposer la directive du 27 juin 1985 :

« 3. Considérant qu'il résulte des termes du 2 de l'article 6 de la directive du 27 juin 1985 modifiée par la directive du 3 mars 1997 que, lorsqu'un Etat membre décide de soumettre un projet à une évaluation de ses incidences sur l'environnement, il doit veiller à ce que la demande d'autorisation de ce projet et le contenu de l'étude d'impact soient mis à la disposition du public dans un délai raisonnable afin de lui permettre d'exprimer son avis " avant que l'autorisation ne soit délivrée " ; qu'à la date du permis de construire du 13 novembre 2002, ni le décret du 12 octobre 1977 ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'avaient transposé les objectifs poursuivis par l'article 6 de la directive, alors que cette transposition devait intervenir avant le 14 mars 1999 ; »

Ainsi, le permis de construire querellé date du 13 novembre 2002 alors que la directive du 27 juin 1985 devait être transposée avant le 14 mars 1999.

L'étude d'impact était donc exigible au titre du droit de l'Union européenne. Le Conseil d'Etat aurait pu se borner à ce constat pour annuler le permis de construire litigieux. Il va cependant accepter de se placer, comme la Cour administrative d'appell de Lyon a pu le faire, sur le terrain de la jurisprudence « Danthony ». En d'autres termes, le défaut de mise à disposition du public de l'étude d'impact, si elle contrevient au droit de l'Union européenne, ne constitue pas nécessairement un motif d'annulation du permis de construire.

Le respect du droit de l'Union européenne et la jurisprudence « Danthony »

L'arrêt rendu ce 22 janvier 2016 par le Conseil d'Etat précise :

« 4. Considérant que la cour administrative d'appel a relevé que si aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoyait, à la date du permis de construire contesté, qu'il devait être précédé d'une étude d'impact, une telle étude avait été en l'espèce réalisée à la demande de l'administration ; qu'après avoir jugé, conformément à ce qui vient d'être dit, que les objectifs de la directive du 27 juin 1985 impliquaient de mettre à la disposition du public toute évaluation faite de l'impact du projet sur l'environnement, la cour a estimé que l'absence de mise à disposition du public du document en cause n'avait privé le public d'aucune garantie, n'avait pas eu d'incidence sur le sens de la décision prise ou n'avait pas eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées ; que la cour ne pouvait, sans erreur de droit, juger que l'absence de mise à disposition du public de l'étude d'impact avant la délivrance du permis de construire, et alors qu'elle ne relevait aucune autre circonstance de fait à cet égard, n'avait pas nui à l'information de l'ensemble des personnes intéressées ; que, par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi qui sont dirigés contre la même partie de l'arrêt, M. C...est fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque en tant qu'il a statué sur les conclusions tendant à l'annulation du permis de construire délivré le 13 novembre 2002 ; »

Aux termes de ce considérant :

- La mise à disposition du public d'une étude d'impact peut être exigible, au titre de la directive du 27 juin 1985, même si cette dernière n'avait pas été transposée par l'Etat français à la date de délivrance

- Le défaut de mise à disposition du public de l'étude d'impact ne constitue pas automatiquement un motif d'annulation : le juge administratif doit s'assurer que les critères dégagés par la jurisprudence Danthony sont réunis : ce défaut de mise à disposition ne doit pas avoir privé le public d'aucune garantie, ne doit pas avoir eu d'incidence sur le sens de la décision prise ou avoir eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées.

Au cas présent, le Conseil d'Etat :

- relève que l'administration avait demandé la réalisation d'une étude d'impact, ce qui peut laisser penser que sa mise à disposition du public était nécessaire ;

- souligne que la Cour administrative d'appel de Lyon n'a pas suffisamment démontré, au regard des circonstances de fait, pour quel raison le défaut de mise à disposition de l'étude d'impact ne constituerait pas un motif d'annulation du permis de construire attaqué, au sens de la jurisprudence « Danthony »

Par précaution, il convient d'attendre l'arrêt à venir de la Cour administrative d'appel de Lyon qui est saisie de nouveau de cette affaire, sur renvoi.

Toutefois, à notre sens, l'arrêt peut être interprété de la manière suivante :

- Le Conseil d'Etat ne censure pas l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon en ce qu'il a rappelé que le droit de l'Union européenne imposait à l'Etat français de soumettre ce projet de construction à la réalisation préalable d'une étude d'impact. Le délai de transposition de la directive du 27 juin 1985 était en effet dépassé.

- Le Conseil d'Etat censure l'arrêt en ce qu'il précise que le défaut de mise à disposition du public de l'étude d'impact n'aurait pas préjudicié à l'information du public ni eu d'influence sur le sens de la décision à venir (jurisprudence Danthony).

En d'autres termes, la jurisprudence Danthony ne peut « compenser » automatiquement le défaut de transposition de la directive du 27 juin 1985. Il appartenait à la Cour administrative d'appel de Lyon de vérifier très concrètement si le défaut de mise à disposition du public de l'étude d'impact, au regard des circonstances de fait, peut constituer ou non un motif d'annulation du permis de construire litigieux. 

Cabinet d'avocats Gossement