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Droit souple : un courriel de l’administration faisant part de l’interprétation d’une réglementation à un syndicat ne peut faire l’objet d’un recours en annulation (Conseil d’Etat, 21 juillet 2022, n°449388)

Par une décision n°449388 rendue ce 21 juillet 2022, le Conseil d'Etat a jugé irrecevable le recours en annulation contre un courriel de l'administration, au motif que ce dernier ne constituait pas un acte administratif de droit souple attaquable. Commentaire.

Résumé

Par une décision du 21 juillet 2022 (n°449388), le Conseil d'Etat a jugé qu'un courriel qui se borne à répondre à une demande d'information présentée par un syndicat ne saurait être regardé comme constituant un "document de portée générale susceptible d'avoir des effets notable". Partant, le recours dirigé contre ce courriel était irrecevable.

Plus précisément, le Conseil d'Etat a :

  • rappelé le considérant de sa jurisprudence « GISTI » (CE, 12 juin 2020, n°418142) : les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices ;
  • appliqué ce principe aux faits de l'espèce. Le courriel de l'administration qui fait part de l'interprétation d'une réglementation à un syndicat ne révèle par lui-même aucune décision. Il ne constitue pas un document de portée générale susceptible d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation de l'ensemble des personnes morales ou physiques concernées. Les conclusions du syndicat requérant dirigées contre ce courriel sont ainsi irrecevables.


I. Rappel du cadre juridique général relatif aux actes de droit souple

A titre liminaire, il convient de préciser que la décision objet du présent commentaire dans la continuité de la décision du 12 juin 2020 (n°418142), commentée ici.

Pour la bonne compréhension du sens et de la portée de cette décision, il convient de rappeler que le recours en annulation d'un acte administratif devant le juge administratif doit être exercé contre les actes à caractère décisoire. Ces actes emportent des conséquences juridiques et font grief aux personnes concernées. Ils sont donc contestables devant le juge administratif. Il s'agit dans ce cadre de droit positif « dur » qui devrait être constitué des règles de droit précises et contraignantes.

A côté de ce droit "dur", un droit "souple", "mou" a émergé. Il désigne des actes de l'administration qui, bien qu'extra-juridiques, produisent des effets notables sur les relations entre les personnes physiques et morales. Ces actes peuvent prendre de multiples formes : circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif. Ils peuvent être attaquables sous certaines conditions.

L'étude annuelle de 2013 du Conseil d'Etat, consacrée au droit souple, en propose la définition suivante :

"L'étude propose une définition du droit souple, qui regroupe l'ensemble des instruments répondant à trois conditions cumulatives :

- ils ont pour objet de modifier ou d'orienter les comportements de leurs destinataires en suscitant, dans la mesure du possible, leur adhésion ; - ils ne créent pas par eux-mêmes de droits ou d'obligations pour leurs destinataires ;

- ils présentent, par leur contenu et leur mode d'élaboration, un degré de formalisation et de structuration qui les apparente aux règles de droit.

Le premier critère permet de distinguer le droit souple des avis ou autres documents préparatoires à l'élaboration d'une règle de droit. Le deuxième marque la limite entre droit souple et droit dur. Le troisième critère a pour fonction de distinguer le droit souple du non droit".

Le caractère décisoire, attaquable, d'un acte de droit souple peut être difficile à appréhender. Le juge administratif est donc fréquemment amené à statuer sur la recevabilité de recours en annulation contre de tels actes.

Une présentation de l'évolution de la jurisprudence permet de comprendre la décision du 21 juillet dernier. Cette décision s'inscrit directement dans la continuité de la décision "GISTI" du Conseil d'Etat (12 juin 2020). Cette dernière décision s'inscrivait elle-même dans une longue évolution de la jurisprudence administrative :

  • Par une décision Crédit Foncier de France c/ demoiselle Gaupill du 11 décembre 1970 (CE, sect., 11 décembre 1970, n°78880), le Conseil d'Etat a jugé qu'une autorité administrative peut encadrer l'action de l'administration dans le but d'en assurer la cohérence à travers des directives (depuis une décision du 19 septembre 2014 n°364385, les directives sont désormais nommées « lignes directrices »). Il a ainsi précisé que ces lignes directrices pouvaient être contestées à l'occasion d'un recours formé contre une décision individuelle prise en application de celles-ci. (Pour en savoir plus : la page du site du Conseil d'Etat consacré à cette décision) ;
  • Par une décision Duvignières du 18 décembre 2002, le Conseil d'Etat est revenu sur une jurisprudence ancienne relative aux circulaires (CE, Ass., 29 janvier 1954, Notre Dame du Kreisker). Une circulaire désigne l'ensemble des textes qui, quelle que soit leur dénomination factuelle (lettre, instruction, directive ou circulaire), ont vocation à expliquer le contenu des textes juridiques qu'ils prennent pour objet. Il s'agit de modes d'emploi pour les services concernés. Par sa décision de 2002, le Conseil d'Etat a jugé que pour qu'un recours soit recevable contre une circulaire, ses dispositions doivent être impératives. Une circulaire est impérative lorsqu'elle prescrit un comportement comme obligatoire ou dicte aux agents concernés la conduite à tenir. Deux types de circulaires peuvent être distingués : la circulaire impérative interprétative (qui présentent une interprétation fidèle du texte) et la circulaire impérative réglementaire (qui excède la simple interprétation fidèle pour créer une nouvelle règle de droit). Dans ce dernier cas, la circulaire n'est légale que si son auteur est compétent pour l'édicter et que la règle contenue ne viole aucune norme ;
  • Par des décisions Sociétés Numéricables et Fairvesta du 21 mars 2016 (n°368082 et 390023), le Conseil d'Etat a ouvert le recours pour excès de pouvoir contre les actes des autorités de régulation qui sont de nature à produire des effets notables, ou qui ont pour objet d'influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles il s'adresse (Pour en savoir plus : la page du site du Conseil d'Etat consacré à ces décisions). Le Conseil d'Etat, a par la suite, continuer de se prononcer sur le caractère attaquable des actes des autorités administratives indépendantes.
  • Par une décision GISTI du 12 juin 2020 (n°418142), le Conseil d'Etat a considérablement augmenté le nombre des actes administratifs pouvant faire l'objet d'un recours en annulation. Pour résumer, le Conseil d'Etat a d'une part créé et définit une nouvelle catégorie d'actes administratifs susceptibles de faire l'objet d'un recours en annulation : les documents de portée générale. Il a d'autre part précisé les conditions spécifiques du contrôle par le juge administratif de la légalité de ces documents. Ainsi, après avoir étendu son contrôle aux lignes directrices, aux circulaires et aux actes de droit souple des autorités de régulation, le Conseil d'Etat a précisé par cette décision que son contrôle pouvait porter sur « les documents de portée générale » élaborés par les autorités publiques. Pour une étude approfondie de cette décision.

La décision rendue ce 21 juillet 2022 par le Conseil d'Etat s'inscrit directement dans cette dernière évolution de la jurisprudence administrative. Si cette évolution laissait présager une augmentation du nombre d'actes attaquables, le juge administratif retient dans le cas d'espèce l'irrecevabilité du recours dirigé contre le courriel litigieux.Il s'agit d'une appréciation au cas par cas qui ne fixe pas un principe général d'irrecevabilité des recours en annulation dirigés contre des courriels.

II. Commentaire

Par sa décision rendue ce 21 juillet 2022, le Conseil d'Etat a :

  • d'une part, rappelé le considérant énoncé dans sa décision "GISTI" ;
  • d'autre part, appliqué ce considérant au cas de l'espèce pour constater que le courriel litigieux ne révélait par lui-même aucune décision.

En premier lieu, le Conseil d'Etat ne fait pas évoluer la portée de sa décision « GISTI ». Il reprend en ce sens le considérant de principe énoncé en 2020 :

"2. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en oeuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices."

Un document de portée générale contestable peut ainsi être matérialisé ou dématérialisé. Il peut avoir des effets notables lorsqu'il a un caractère impératif ou le caractère de lignes directrices. Si cette décision ne témoigne pas d'une évolution de la jurisprudence, son application au cas d'espèce est intéressante.

En second lieu, la décision commentée est mentionnée aux tables du recueil Lebon, relevant d'un intérêt supérieur aux seuls arrêts d'espèce. L'application du considérant « GISTI » au cas d'espèce présente ainsi un certain intérêt.

En l'espèce, le bureau des établissements de jeux de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur a répondu par un courriel à un courrier de la fédération des employés et cadres Force ouvrière. Dans ce courriel, l'administration lui faisait part de l'interprétation de la réglementation applicable aux casinos résultant de l'arrêté du 14 mai 2007.

La fédération a saisi le Conseil d'Etat afin de demander l'annulation de la décision contenue dans le courriel. Ce dernier avait alors à statuer sur la recevabilité de la requête.Aux termes de sa décision, il juge qu'un tel courriel ne révèle, par lui-même, aucune décision :

« 3. Le courriel litigieux par lequel la cheffe du bureau des établissements de jeux de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur a répondu à un courrier de la Fédération requérante en lui faisant part de l'interprétation, par l'administration, de la réglementation applicable aux casinos résultant de l'arrêté du 14 mai 2007 ne révèle par lui-même aucune décision."

Le Conseil d'Etat précise son raisonnement dans le même considérant :

"Dès lors qu'il se borne à répondre à une demande d'information présentée par le syndicat requérant, il ne saurait être regardé comme constituant un document de portée générale susceptible d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation des établissements de jeux ou de leurs salariés. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la fédération des employés et cadres Force ouvrière sont manifestement irrecevables. Par suite, la requête ne peut, en application de l'article R. 351-4 du code de justice administrative, qu'être rejetée, y compris, par voie de conséquence, les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative."

Le Conseil d'Etat retient ainsi l'irrecevabilité de la requête en ce que l'acte se borne à répondre à une demande d'information présentée par le syndicat requérant. En ce sens, il ne peut s'agir d'un document de portée générale susceptible d'avoir des effets notables sur les personnes morales et physiques concernées par la réglementation interprétée.

Cette décision démontre l'appréciation casuistique du juge administratif sur le caractère attaquable des actes de droit souple. En l'occurrence, s'il retient l'irrecevabilité de la requête, il ne fixe pas un principe général d'irrecevabilité des conclusions dirigées contre des courriels. Et pour cause, le considérant de sa décision « GISTI » ouvre la possibilité de contester des actes immatériels.

Il s'agirait plutôt de l'irrecevabilité du courriel informant seulement un syndicat et non pas l'ensemble des établissements de jeux ou leurs salariées qui ne lui confère pas le qualificatif de document de portée générale.

Dans la continuité de la décision « GISTI », la présente décision du Conseil d'Etat démontre la difficulté à apprécier les critères de recevabilité des recours contre des actes de droit souple. D'autres questions demeurent en suspens, dans la continuité de la décision "GISTI", telle que celle relative au délai de recours contre ces documents de portée générale. Questions qui devront, à leur tour, être posées et réglées. 

Caroline Grenet

Avocate

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