Déchets : l'objectif d'intérêt général de protection de l'environnement peut justifier des limitations à la liberté d'entreprendre (Conseil d'Etat)

Résumé

- L'article 77 de la loi "AGEC" n°2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire oblige, à compter du 1er janvier 2023, les établissements de restauration rapide à servir les repas et boissons consommés dans l'enceinte de l'établissement dans de la vaisselle réemployable.

- En application de cet article 77, l'article 5 du décret n° 2020-1724 du 28 décembre 2020 relatif à l'interdiction d'élimination des invendus non alimentaires et à diverses dispositions de lutte contre le gaspillage.

- Plusieurs producteurs d'emballages ont formé un recours tendant à l'annulation de cet article 5 du décret du 28 décembre 2020, devant le Conseil d'Etat.

- Ils ont également demandé au Conseil d'Etat de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la conformité de l'article 77 de la loi "AGEC" du 10 février 2020.

- Par une décision du 6 août 2021, le Conseil d'Etat a rejeté cette demande de transmission d'une QPC au motif de son absence de caractère sérieux : l'objet d'intérêt général de protection de l'environnement poursuivi par le législateur autorise en effet, à certaines conditions, une limitation de la liberté d'entreprendre

Analyse

Rappel de la procédure. Plusieurs producteurs d'emballages ont formé devant le Conseil d'Etat un recours tendant à l'annulation de l'article 5 du décret n° 2020-1724 du 28 décembre 2020 relatif à l'interdiction d'élimination des invendus non alimentaires et à diverses dispositions de lutte contre le gaspillage, en tant qu'il crée l'article D. 541-342 du code de l'environnement

Les requérants ont ensuite, par mémoire distinct, demandé au Conseil d'Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article 77 de la loi "AGEC" (codifiées à l'article L. 541-15-10, III, 2° (16ème alinéa) du code de l'environnement) dont les dispositions litigieuses du décret du 28 décembre 2020 font application.

Pour mémoire, l'article 77 de la loi "AGEC" n°2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire oblige les établissements de restauration rapide, à compter du 1er janvier 2023 à n'utiliser que de la vaisselle réemployable pour les repas et boissons consommés sur place.

Le seizième alinéa du 2° du III de l'article L. 541-15-10 du code de l'environnement est désormais ainsi rédigé : "A compter du 1er janvier 2023, les établissements de restauration sont tenus de servir les repas et boissons consommés dans l'enceinte de l'établissement dans des gobelets, y compris leurs moyens de fermeture et couvercles, des assiettes et des récipients réemployables ainsi qu'avec des couverts réemployables. Les modalités de mise en oeuvre du présent alinéa sont précisées par décret ".

Par une décision ici commentée du 6 août 2021, le Conseil d'Etat a rejeté cette demande de transmission de QPC au Conseil constitutionnel.

Absence de violation du principe constitutionnel de prévention (article 3 de la Charte de l'environnement). Pour les requérants, l'obligation d'utiliser de la vaisselle réemployable méconnaîtrait le principe de prévention inscrit à l'article 3 de la Charte de l'environnement.

Or, pour le Conseil d'Etat : "En se bornant à soutenir que les dispositions en cause auraient dû être adoptées sur le fondement d'études précises et normées portant spécifiquement sur l'objet de la loi et prévoir une disposition autorisant toute solution alternative présentant un meilleur résultat global sur le plan de l'environnement, les associations requérantes ne critiquent pas utilement cette disposition. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 3 de la Charte de l'environnement ne présente pas de caractère sérieux".

Absence de violation du principe constitutionnel d'égalité. (article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789). Le grief est ici aussi écarté par le Conseil d'Etat : "les dispositions contestées s'appliquent indifféremment à tous les établissements de restauration sur le territoire national et n'interdisent pas en elles-mêmes la vente de vaisselle à usage unique par les producteurs français et européens. Par suite et en tout état de cause, il ne peut être sérieusement soutenu que ces dispositions porteraient atteinte au principe constitutionnel d'égalité devant la loi.'

Absence d'atteinte injustifiée à la liberté d'entreprendre. (article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789). Pour le Conseil d'Etat :"En imposant aux établissements de restauration l'utilisation de vaisselle réemployable, le législateur a entendu favoriser la réduction des déchets plastiques, dans un but de protection de l'environnement. Cette obligation n'impose toutefois pas aux établissements de restauration un choix particulier de procédé industriel, de distribution, de commercialisation et de consommation, et s'appliquera seulement à partir du 1er janvier 2023. L'atteinte ainsi portée à la liberté d'entreprendre des établissements de restauration par le législateur n'est donc pas, compte tenu du champ de cette obligation, manifestement disproportionnée au regard de l'objectif d'intérêt général de protection de l'environnement. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'entreprendre ne présente pas de caractère sérieux."

Aux termes de cette décision, le Conseil d'Etat admet certaines limitations de la liberté d'entreprendre pour la réalisation de l'objectif d'intérêt général de protection de l'environnement. L'atteinte à la liberté d'entreprendre doit bien entendu être limitée et proportionnée.

Tel est le cas en l'espèce :

• L'obligation d'utiliser de la vaisselle réemployable n'impose toutefois pas aux établissements de restauration un choix particulier de procédé industriel, de distribution, de commercialisation et de consommation, et s'appliquera seulement à partir du 1er janvier 2023.
• L'atteinte ainsi portée à la liberté d'entreprendre des établissements de restauration par le législateur n'est pas, compte tenu du champ de cette obligation, manifestement disproportionnée au regard de l'objectif d'intérêt général de protection de l'environnement.

Il convient de souligner que ce n'est pas la première fois que le Conseil d'Etat, à l'occasion de l'examen d'une QPC, se prononce sur le respect de la liberté d'entreprendre, consacrée à l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789

Ainsi par une décision "Union des industries de la protection des plantes" n°433460 du 7 novembre 2019, le Conseil d'Etat a transmis au Conseil constitutionnel une QPC relative au IV de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime introduit par la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 et interdisant, à compter du 1er janvier 2022 "la production, le stockage et la circulation de produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives non approuvées pour des raisons liées à la protection de la santé humaine ou animale ou de l'environnement conformément au règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 précitée, sous réserve du respect des règles de l'Organisation mondiale du commerce".

Aux termes de cette décision, le Conseil d'Etat a en effet estimé que le moyen tiré de ce que l'interdiction de la production, du stockage et de la circulation de produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives non approuvées par l'Union européenne pour des raisons liées à la protection de la santé humaine ou animale ou de l'environnement prévue par ces dispositions est susceptible de porter atteinte à la liberté d'entreprendre, soulève une question présentant un caractère sérieux.

Le Conseil constitutionnel s'est prononcé à plusieurs reprises sur le respect de la liberté d'entreprendre. Ainsi

• Par une décision n° 2013-317 QPC du 24 mai 2013 "Syndicat français de l'industrie cimentière et autre", le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution, l'article L.224-1 du code de l'environnement, lequel imposait une quantité minimale de matériaux en bois dans toute nouvelle construction. Cette disposition était en effet contraire, non au principe de participation du public mais à la liberté d'entreprendre.
• Par une décision QPC n° 2019-823 du 31 janvier 2020, le Conseil constitutionnel a décidé que l'interdiction en 2022 de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques était conforme à la Constitution, dans la mesure où le législateur a assuré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre la liberté d'entreprendre et les objectifs de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement et de la santé.

La décision ici commentée du Conseil d'Etat confirme donc, d'une part l'existence d'un objectif d'intérêt général qui s'attache à la protection de l'environnement, d'autre part le droit pour le législateur de porter une atteinte limitée et proportionnée à la liberté d'entreprise pour atteindre ledit objectif.

Arnaud Gossement

Avocat associé - docteur en droit

Professeur associé à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne