COP 21 : les points clés du projet d’Accord de Paris

Ce 30 novembre 2015, s'ouvre à Paris la 21ème Conférence des Parties à la Convention cadre des Nations-Unies sur les Changements climatiques, signée en 1992. Les Parties (Etats et Union européenne) réunies à Bonn ont mis au point un « brouillon d'Accord » qui sera la base principale des discussions à Paris, du 30 novembre au 11 décembre 2015. Revue des points clés de ce projet d'Accord.

Ce qu'il faut retenir du projet d'Accord de Paris

Le projet d'Accord de Paris :

- est composé de deux parties : le projet d'Accord lui-même et un projet de décision de la 21ème Conférence des Parties à la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Les négociations portent encore sur ce qui doit relever de l'un ou de l'autre. Le texte des deux parties fait l'objet de phrases entre crochets et d'options qui révèlent une absence de consensus

- respecte les principes de la Convention cadre des Nations-Unies de 1992 à commencer par le principe des responsabilités communes mais différenciées des Parties entre Pays développé et Pays en voie de développement.

- confirme que l'objectif recherché est de « contenir » l'élévation de la température moyenne de la planète en dessous de 2 °C ou de 1,5 °C.

- a pour cœur le mécanisme des INDC : (« intended nationally determined contributions » : contributions nationales volontaires à la réduction des émissions de gaz à effet de serre) ainsi que les mécanismes de nature à en assurer la réalisation et l'efficacité. Pour l'heure, 183 pays, représentant environ 90 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre ont rendu publiques leurs INDC. Ces INDC permettraient de contenir l'élévation de température à environ + 3°C, loin de l'objectif de 2°C/1, 5°C fixé à l'article 2 du projet d'Accord.

- ne tranche pas encore la question du financement des actions de réduction des émissions de gaz à effet et de traitement de leurs conséquences, principalement des Pays développés vers les Pays en voie de développement. A l'article 6, une phrase entre crochets précise les ressources financières sont revues à la hausse à partir d'un plancher de 100 milliards d'USD par an à compter de 2020.

- ne traite pas (encore) de la question de la production et de la consommation d'énergie, notamment d'énergie renouvelable à l'exception d'une disposition entre crochets du projet de décision.

- se fonde sur un « cadre de transparence » et un éventuel Comité pour assurer le respect des engagements contenus dans le présent Accord. L'article 11 propose à titre d'option la création d'un « Tribunal international de justice climatique ».

- ne devrait pas entrer en vigueur avant le 1er janvier 2020, ce qui pose la question des actions en période transitoire.

- peut ne réunir que certaines des Parties (CMA) parmi les Parties signataires de la Convention cadre de 1992

La structure de l'Accord de Paris

Le projet d'accord est composé de deux parties principales

- Un « draft agreement » : il s'agit de l'accord lui-même qui sera composé de tous les objectifs et mesures sur lesquels les 196 Etats signataires de la Convention cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques auront réussi à se mettre d'accord selon la méthode du consensus. La valeur juridique de l'Accord demeure incertaine. Il comporte, dans sa version du 23 octobre issue de la réunion de Bonn, 28 articles. Aucun n'est encore définitivement rédigé, faute de consensus sur son contenu.

- Un « draft decision » : il s'agit de la décision par laquelle la Conférence des Paris donnera une valeur juridique, plus ou moins précise à l'accord lui-même, de manière à l'intégrer dans le champ des instruments annexés à la Convention cadre de 1992. Cette valeur juridique peut aller de la simple déclaration (telle celle adoptée à Copenhague en 2009), à un protocole, comme celui adopté à Kyoto en 1997. Cette dernière hypothèse est cependant la moins sérieuse.

La forme juridique de l'Accord de Paris

La compétence de la « conférence des Parties » est encadrée par la Convention cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Cette instance délibérante ne peut adopter que certains actes dans le seul champ d'application de la Convention. A Paris, la conférence des Paris prendra une « décision » laquelle aura pour objet d'acter « accord » qui lui sera joint. Ni le contenu exact ni la valeur juridique de cet accord ne sont aujourd'hui définitivement arrêtés.

Au terme de la COP 21, qui doit s'achever officiellement le 11 décembre mais qui durera sans doute jusqu'au 13 décembre, il conviendra donc de bien distinguer la décision à venir de la COP - laquelle donnera une valeur juridique à un texte en particulier, de tous les autres textes et documents qui seront publiés et qui pourront être rangés dans un « paquet » ou une « alliance ». Les négociations internationales se sont en effet « fragmentées » en plusieurs dispositifs et mécanismes (REDD, MRV, MDP..) ce qui contribue à leur complexité.

Depuis plusieurs mois, la France, par la voix de son Président de la République annonce que la COP21 doit aboutir à un « accord juridiquement contraignant ». Cette expression a reçu de multiples définitions. Elle ne peut, au demeurant, pas être conçue de la même manière en droit international et en droit interne. Il est peu probable que la COP 21 aboutisse à la mise en place de nouvelles institutions internationales qui serait chargées Les projets d'organisation mondiale de l'environnement ou de juridiction internationale spécialisée, évoqués depuis des années ne sont pas évoqués dans le projet d'Accord de Paris. Eu égard à l'état des négociations et au précédent du protocole de Kyoto, il est peu probable que la COP21 aboutisse à un nouveau protocole à la CCNUCC, lequel prendrait, au demeurant plusieurs années avant d'être ratifié, par certains Etats uniquement.

Une hypothèse sérieuse est que l'Accord de Paris constitue une convention internationale adoptée dans le cadre de la Convention-cadre de 1992, par décision de la COP 21 puis signée voire, lorsque le droit interne l'exige, ratifiée par tout ou partie des Parties signataires de la Convention de 1992. La conférence des Parties à l'Accord de Paris (CMA) pourrait compter un nombre de Parties différent de la Conférence des Parties à la Convention cadre de 1992 (COP). L'Accord comporte en effet tous les attributs d'une convention internationale, notamment un dispositif d'entrée en vigueur autonome et des dispositifs d'amendement, de réserves et de règlement des différends.

La structure du « draft agreement »

Ce document compte aujourd'hui 28 pages, dans sa version anglaise. Il est composé de projets de considérants et de 29 articles, pour l'heure difficilement lisibles et dont la rédaction peut considérablement varier en fonction des options retenues. Ces dispositions sont en effet constituées de phrases entre crochets et d'options. Le grand nombre de ces crochets et options traduit une certaine défiance entre Parties, notamment entre Pays dits développés et Pays en voie de développement. L'enjeu des négociations de Paris est de lever ces crochets et options de manière à aboutir à un texte clair et lisible.

Il est très délicat de parvenir aujourd'hui à une synthèse des différents articles de ce projet d'Accord. Les développements qui suivent s'efforcent de mettre en relief les points qui sont plus susceptibles que d'autres de rester dans l'Accord. Il n'est notamment possible de les identifier, soit lorsqu'ils ne sont pas entre crochets, soit parce que les propositions entre crochets sont très proches les unes des autres.

L'introduction du projet d'Accord, placée avant l'article 1er possède une valeur purement déclarative. Elle n'est toutefois pas sans intérêt. Elle permet tout d'abord de rendre compte de l'état du consensus entre les Parties sur l'enjeu du changement climatique. Elle permet en outre, éventuellement, de contribuer au règlement des problèmes d'interprétation qui pourraient affecter la lecture des articles.

L'introduction du projet d'Accord est la suivante :

Considérant 1 : Rappel de ce que les Parties au présent Accord sont Parties à la Convention cadre de 1992.

Considérant 2 : Rappel de ce que le présent Accord a pour but d'atteindre les objectifs de la Convention de 1992

Considérant 3 : Rappel des précédentes décisions COP qui sont plus particulièrement utiles à la rédaction du présent Accord : 1/CP.17, 2/CP.18, 1/CP.19 et 1/CP 20

Considérant 4 : Rappel de la « situation particulière » de certaines Parties : Pays en développement/ Pays les moins avancés/Petits Etats insulaires en développement/Afrique/Isthme centraméricain

Considérant 5 : Rappel du lien entre les changements climatiques et la pauvreté et de l'importance du développement durable (soutenable).

Considérant 6 : Rappel de l'importance des « meilleures connaissances scientifiques disponibles » et des « rapports d'évaluation du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC)

Considérant 7 : Rappel des conclusions de l'Examen 2013-2015 y compris du Rapport du dialogue structuré entre experts (SED)

Considérant 8 : Rappel de la responsabilité particulière des pays développés par dans les émissions des gaz à effet de serre

Considérant 9 : Rappel de la nécessité de prendre des mesures adaptées à l'évolution de la situation économique

Considérant 10 : Rappel de l'importance de la prise en compte de certains droits : droits de l'homme, égalité des sexes, droits des populations autochtones…

Considérant 11 : Rappel des objectifs de sécurité alimentaire, de la santé, de participation de la société civile

Considérant 12 : Rappel de l'importance des terres et de la forêt ou de l'objectif d'éradication de la faim

Considérant 13 : Rappel du rôle des puits de carbone (forêts)

Considérant 14 : Rappel de l'importance de l'éducation et de la formation et de la participation du public

Considérant 15 : Rappel de l'intérêt de la tarification du carbone

La liste des articles du draft agreement est la suivante :

Article 1 Définitions
Article 2 Objectif (PURPOSE)
Article 2 bis Contributions nationales à la réduction des émissions de GES.
Article 3 Atténuation (MITIGATION)
Article 3 bis REDD Plus (et JMA)
Article 3 ter Mécanisme de soutien du développement soutenable (MECHANISM TO SUPPORT SUSTAINABLE DEVELOPMENT)
Article 4 Adaptation (ADAPTATION)
Article 5 Pertes et préjudices (LOSS AND DAMAGE)
Article 6 Financement (FINANCE)
Article 7 Transfert de technologies (TECHNOLOGY DEVELOPMENT AND TRANSFER)
Article 8 Renforcement des capacités des Parties (CAPACITY-BUILDING)
Article 8 bis Sensibilisation au changement climatique
Article 9 Transparence (TRANSPARENCY)
Article 10 Inventaire (GLOBAL STOCKTAKE)
Article 11 Facilitation de la mise en œuvre et contrôle (FACILITATING IMPLEMENTATION AND COMPLIANCE)
Article 12 Conférence des Parties au présent Accord (CMA)
Article 13 Secrétariat (SECRETARIAT)
Article 14 Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (SBSTA) et Organe subsidiaire de mise en oeuvre (SBI) (SBSTA AND SBI)
Article 15 Organes et dispositifs institutionnels de mise en œuvre de l'Accord (BODIES AND INSTITUTIONAL ARRANGEMENTS TO SERVE AGREEMENT)
Article 16 Signatures et instruments de ratification et d'acceptation (SIGNATURE AND INSTRUMENTS OF RATIFICATION, ACCEPTANCE)
Article 17 Autres exigences et droits de décision (FURTHER REQUIREMENTS AND DECISION-MAKING RIGHTS)
Article 18 Entrée en vigueur (ENTRY INTO FORCE)
Article 19 Amendements (AMENDMENTS)
Article 20 Annexes (ANNEXES)
Article 21 Règlement des différends (SETTLEMENT OF DISPUTES)
Article 22 Votes (VOTING)
Article 23 Dépositaire de l'Accord (DEPOSITARY)
Article 24 Réserves sur l'Accord (RESERVATIONS)
Article 25 Dénonciation de l'Accord (WITHDRAWAL)
Article 26 (LANGUAGES)

Les définitions nouvelles

L'article 1er du projet d'Accord de Paris comporte des définitions additionnelles à celles mentionnées dans la Convention cadre de 1992. On retiendra notamment les suivantes :

« Parties présentes et votantes » : Parties qui sont présentes et qui votent

« Partie » : Partie au présent Accord ;

« CMA » : Conférence des Parties au présent Accord ;

« Forceurs climatiques » : composés ou groupe de composés contribuant aux changements climatiques.

« Réductions d'émissions » : somme de toutes les réductions des émissions et des augmentations des stocks de carbone ;

« REDD+ » : mécanisme destiné à réduire les émissions liées à la déforestation

« JMA » : (« joint mitigation and adaptation actions ») désigne un mécanisme pour la mise en place d'actions communes en matière d'atténuation et d'adaptation pour la gestion intégrale et durable des forêts comme alternative à REDD+

L'objectif de l'accord de Paris

L'article 2 (Purpose) du projet d'Accord, pourtant fondamental, n'est pas encore consensuel. Pour l'essentiel, l'objectif recherché devrait être de « contenir » l'élévation de la température moyenne de la planète en dessous de 2 °C ou de 1,5 °C.

L'objectif de développement durable est réaffirmé dès cet article 2 ce qui souligne bien la nécessité de tenir compte du développement économique dans la recherche d'une réduction des émissions de gaz à effet de serre.

L'objectif d'adaptation aux effets néfastes des changements climatiques, qui se font déjà sentir, est également mentionné.

Les contributions nationales à la réduction des émissions de gaz à effet de serre

L'article 2 bis du projet d'Accord est relatif aux « intended nationally determined contributions » : contributions nationales volontaires à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Sa place en tête de l'Accord démontre l'importance de ce dispositif d'engagement de chaque Etat. Le projet d'Accord souligne toutefois que les engagements des Pays en voie de développement dépendent de ceux des Pays développés : « The extent to which developing country Parties will effectively implement this Agreement will depend on the effective implementation by developed country Parties of their commitments on the provision of finance, technology development and transfer and capacity-building. »

A noter cet article permet de définir l'abréviation NDMC/NDMCC : nationally determined mitigation commitments and/or contributions / nationally determined contribution with a mitigation component]

Atténuation et Adaptation

Aux termes de l'article 3 du projet d'Accord, l'atténuation - soit la réduction des émissions de gaz à effet de manière à « contenir » les effets des changements climatique - demeure la priorité. L'article 3 distingue : l'objectif commun des Parties, les efforts de chaque Partie, les efforts différenciés entre Parties riches ou pauvres.

« Objectif collectif à long terme » : parvenir à une société neutre en carbone. Cette expression fait cependant de multiples propositions de variantes

« Efforts individuels » : Les Parties, qui ont des responsabilités communes mais différenciées (principe fondamental de la Convention cadre de 1992) mettent en œuvre leurs engagements nationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

« Efforts différenciés » : Cette disposition rappelle la responsabilité particulière des Pays développés qui doivent fournir des efforts plus conséquents et soutenir les efforts des Pays en voie de développement.
Pour l'essentiel, cet article définit quelles sont les conditions, en fonction du niveau de développement d'une Partie, des NDMC/NDMCC.

L'article 4 du projet d'Accord (ADAPTATION) comporte de très nombreuses options pour encourager la réalisation de mesures d'adaptation aux changements climatiques en encourageant la collaboration entre Parties et en tenant compte de leurs responsabilités différenciées.

Le financement

L'article 6 (FINANCE) du projet d'Accord est de portée globale. Il est concentré sur la question du financement de la lutte contre les changements climatiques dans les Pays en voie de développement demeure très discuté et va du très général au plus précis. L'une des dispositions encore entre crochets donne un chiffre : 100 milliards de dollars d'ici à 2020 : « The provision and mobilization of financial resources by developed country Parties and other developed Parties included in Annex II to the Convention shall represent a progression beyond their previous efforts, and financial resources shall be scaled up from a floor of USD 100 billion per year from 2020, includinga clear burden-sharing formula among them, and in line with the needs and priorities identified by developing country Parties in the context of contributing to the achievement of the objective of this Agreement as set out in Article 2.

L'article 3 bis du projet d'Accord est relatif au programme REDD+ Plus (et JMA) dont, pour l'heure, l'avenir n'est pas encore clairement défini. Pour mémoire, l'expression « UN-REDD » correspond à l'abréviation de « United Nations collaborative initiative on Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation in developing countries » (REDD). Il s'agit d'un programme lancé en 2008 qui vient en soutien également aux démarches REDD+ (accord de Cancun de 2010) qui visent à un renforcement des stocks de carbone forestiers dans les pays en développement.

Le projet d'Accord propose (notamment) de préciser les objectifs du programme REDD+ (The purpose of the REDD-plus mechanism shall be to incentivize the reduction of emissions from deforestation and forest degradation and to promote the conservation and sustainable management of forests and enhancement of forest carbon stocks in developing countries, while enhancing the non-carbon benefits of the multiple functions of forests, including alleviating poverty and building ecosystem resilience et du JMA : « The Joint Mitigation and Adaptation Mechanism (JMA) is established to support the integral and sustainable management of forests as an alternative to results-based payments, in accordance with decision X/CP.21 »

L'article 3 ter du projet d'Accord est relatif au « Mécanisme de soutien du développement soutenable » (MECHANISM TO SUPPORT SUSTAINABLE DEVELOPMENT) Cet article pose les bases d'un mécanisme de soutien du développement durable, placé sous l'autorité de la Conférence des parties à l'Accord de Paris et qui aura pour objet de permettre des financements ou transferts de technologies à l'initiative d'une ou plus entité publique ou privée vers d'autres Parties, de manière à encourager la réalisation des contributions nationales volontaires de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

L'article 5 du projet d'Accord (LOSS AND DAMAGE) propose de fixer le régime juridique d'un Mécanisme international sur les pertes et les dommages (Loss and Damage) dont le principe avait été fixé lors de la COP19 de Varsovie (Pologne). L'article pourrait également être supprimé.

Les mesures destinées à assurer le caractère contraignant de l'Accord de Paris

Il est encore trop tôt pour savoir si l'Accord de Paris sera réellement contraignant. Ce qui supposerait la mise en place d'un mécanisme de vérification, de contrôle et de sanction des engagements pris par chaque Partie à l'Accord, par un organe international indépendant et doté des moyens nécessaires. Toutefois, le projet d'Accord comporte plusieurs articles destinés à définir des mesures de nature à assurer son respect par les Parties.

L'article 9 relatif à la Transparence propose la création d'un « système » ou d'un « cadre » de transparence « solide » de nature, selon les options à assurer la sincérité, la vérification et la publication des informations relatives au respect par les Parties de leurs engagements pris au titre de l'Accord. Plusieurs options proposent de se borner aux principes de cette transparence et de renvoyer à la première réunion de la Conférence des Parties à l'Accord de Paris, le soin de préciser les modalités de ce dispositif. Exemple : « Option II : La CMA, lors de sa première session, en tenant compte des enseignements tirés de la notification effectuée dans le cadre de la Convention et en précisant les dispositions ci-dessus, adopte des modalités, procédures et directives communes, selon le cas, pour la transparence des actions et des aides. »

L'article 10 relatif à l' « Inventaire global » (état des lieux) devrait conférer à la CMA le soin de procéder, sans doute pas avant 2023 et selon une régularité qui reste à définir, à un état des lieux rendu public des engagements pris au titre de l'Accord de Paris par les Parties à cet Accord.

L'article 11 mentionne, à titre d'option publiée en fin de liste, la possible création d'un « Tribunal international de justice climatique » pour traiter les cas de non-respect des engagements des pays développés parties par rapport à l'atténuation, l'adaptation, l'apport de financements, le développement technologique, le transfert de technologie, le renforcement des capacités, et la transparence des actions et des aides, notamment par l'établissement d'une liste indicative de conséquences, en prenant en considération la cause, le type, le degré et la fréquence du non-respect.

L'article 11 peut également aboutir à la mise en place d'un « Comité » d'experts, placé auprès de la CMA et chargé de veiller et d'encourager à la mise en œuvre de l'Accord de Paris. Une option propose de structurer ce comité de la manière suivante : « Une chambre d'exécution pour les pays développés parties et une chambre de facilitation pour les pays en développement parties. Le mécanisme de contrôle du respect des engagements peut créer des comités techniques pour les aider dans leur tâche. »

L'article 11 du projet d'Accord est relatif à la facilitation de la mise en œuvre et au contrôle (FACILITATING IMPLEMENTATION AND COMPLIANCE). Il prévoit que la Conférence des Parties à l'Accord de Paris (CMA est l' « organe suprême de la Convention ». La CMA prend toute décision et procède à la création de tout organe subsidiaire prévu par l'Accord pour en assurer la mise en œuvre.

Conclusion

A notre sens, le projet d'Accord ne doit être conçu ni comme un succès ni comme un échec (sauf en cas de rejet par la COP), ni comme un début ni comme un fin. Il s'agit d'une étape, importante, dans un processus de négociation devenu permanent, qui se poursuivra à la COP22, et encadré par la Convention de 1992. Il peut marquer des avancées non négligeables malgré un caractère contraignant encore très aléatoire et assez largement dépendant de la bonne volonté de chaque Partie. Il est susceptible de réunir les Parties, qui, parmi les 196 Parties à la Convention de 1992 entendent aller de l'avant en espérant un effet d'entrainement.

Il appartiendra aux acteurs non étatiques, économiques, politiques et aux citoyens de prolonger la dynamique favorable née avant la COP 21 pour en prolonger au maximun les effets.

Nous suivrons bien entendu, tout au long de la COP 21, l'évolution des points clés du projet d'Accord de Paris. 

Arnaud Gossement

Cabinet Gossement Avocats